当前社会弱势群体“维权”活动
出现的新情况新问题

河北省保定市北市区人民检察院 张燕昭、宋丽红


由于弱势群体缺乏基本权利的保障和有效的利益表达手段，他们在利益诉求和利益表达中处于弱势地位。充分实现弱势群体在社会生活中应当享有的权利是实现和谐社会目标的题中之义，尊重和保护弱势群体的合法权利亦是现代法制社会的一个根本目标。因此，弱势群体的“维权”问题已开始成为整个社会热切关注的焦点问题，应该引起高度重视。
一、“维权”冲突事件频发
当前弱势群体利益遭受侵害的问题相当突出，因此而引发的群体性事件也越来越多。具体的表现有：城市建设中的“野蛮拆迁”行为，制造了被拆迁居民群体维权与拆迁者对立的热点问题；土地征用中“强行圈地”行为，制造了被征地农民群体维权与征地者对立的热点问题；城市管理中“暴力执法”行为，制造了被强迫群体维权与城管者对立的热点问题；国有企业出让中“低价贱卖”行为，制造了企业职工群体维权与出卖者对立的热点问题；劳动关系中“拖欠工资”行为，制造了被拖欠者群体维权与拖欠者对立的热点问题；企业生产中“污水排进农田”行为，制造了被污染受害群体维权与排污者对立的热点问题。而弱势群体在“维权”中反映出来的最主要的问题是就业问题。主要包括下岗失业者群体、农民工、女性就业者群体、残疾人群体等。其中农民工、下岗再就业人员的问题最为突出。主要表现为：一是就业得不到平等对待。二是劳动关系建立不规范, 没有劳动合同或劳动合同不公正。三是“三险一保”即养老保险，工伤保险，医疗保险和劳动安全保护落实不到位，得不到有效保障。四是工作强度大, 普遍存在工资报酬偏低及工资克扣、拖欠问题。
二、“极端维权” 愈演愈烈
处于弱势群体中的个别人在四处“维权”未果的情况下，不惜采取“跳楼秀”、"自杀秀"等极端维权方式。不可否认，极端维权者有时候确实缺乏必要的、正当的维权意识，而且，他们中的一部分人的维权要求通常还带有不合理的、有时候甚至是无理取闹的成分。但我们也应该可以看到，绝大多数极端维权者的事实情况是，他们的极端维权，是关系到他们重大利益的正当维权，长时间得不到有效解决后的极端做法。类似事件的频发在一定程度上反映出国家或地方的有关维权政策不畅通、维权法律法规的不健全、执行不力等问题依然存在。
三、“维权路”艰辛而漫长
如工伤认定，目前的《工伤保险条例》太过原则、笼统，劳动保障部门又无权解释，自由裁量权空间太大。有律师介绍，“一个工伤案件，自工伤认定开始到仲裁，以及一审、二审、执行等法定程序，大约需要1074天方能完成”。另外，没有劳动关系已经成为部分地区劳动保障部门拒绝工伤认定的主要理由。虽然《劳动法》明确规定“建立劳动关系, 应当订立劳动合同。”但由于政府职能部门对劳动合同的签订行为管理不到位，使用工方签订和履行合同的行为失去监控，导致自形成劳动关系时，就直接侵害了农民工、下岗再就业人员的权益；其次，政府对劳动力市场的管理在某些方面存在漏洞，非法中介机构为用工方提供了大量的非法用工；最关键的是，农民工、下岗再就业人员文化素质一般不高，法律观念和维权意识普遍不强。签订合同时不知道如何保护自己的权益，当合法权益受侵害时，又不懂得如何维权，加上他们是单个分散的，无法通过组织化的方式来维护自身权益，因而在与用工方的交涉中自然而然会身陷弱势境地。
四、解决“维权”问题的建议与措施。
一是地方政府和部门要依法行政。现实生活中，很多直接损害弱势群体权益形成的热点问题，都与权力机关“恃权凌弱”和“与民争利”的不依法行政行为有关，解决这方面的问题，要继续推行依法行政实施纲要，朝着建设法治政府的方向努力。
二是加强“维权”工作的体制和机制建设，建立和完善“维权”政策法规体系。作为弱势群体的普通民众能否通过正规体制内的合法渠道维护自己合法权益的关键在于，社会能否为这种自下而上的民权行使提供配套的制度和外部环境，保障农民工自主维权的权利。首先，政府必须采取宏观调控规范用工制度，构建公平公正的就业保障体系，保证农民工、下岗再就业人员及所有劳动者的合法权益。其次，加大社会保障政策执行及监管的力度，不断扩大社会保障覆盖面，提高社会保障水平及社会化程度。除了要对下岗失业、丧失劳动力人员进行社会保障外，还需要加快建设农村社会保障制度，建立农民工的分层保障体系。设立农民工、下岗、丧失劳动能力人员的工伤保障制度、大病医疗保障和紧急情况救助制度，分层分类保障农民工、下岗、丧失劳动能力人员的合法权益。
三是提高弱势群体的组织化程度，建设有序化的利益表达机制和政治参与机制，如可以把更多的农民工、下岗再就业人员吸收到工会组织中来，通过工会组织，维护他们的合法权益。农民工、下岗再就业人员在劳资关系中处于弱势地位，面对欠薪、劳动条件差等问题，他们个体维权力量薄弱。因此吸纳他们加入工会，通过工会力量来协调劳动关系。在对合同约定及工资待遇不满时，农民工、下岗再就业人员应首先找企业工会或基层工会出面，通过工会与企业和政府有关部门协商解决。
四是加强培训，提高人员素质和自我保护能力。组织他们学习文化、学技术、学时政、学法律、学文明城市文明市民规则等，逐渐克服他们的自卑心理和畏惧情绪，树立“自尊、自信、自立、自强”的精神，增强法律意识，提高自我保护的能力。
五是对弱势群体实施司法救助。司法机关在遵循“公平、公开、公正”及“实质平等”原则的基础上对弱势群体给予特殊的权利救助，如在维护其人身人格权利、劳动权利、诉讼权利等方面，在司法程序上可以在受理、立案、诉讼费用的减免缓、生效案件的执行等方面给予救助，以降低他们的维权成本，充分实现“法律面前人人平等”的司法理念。
六是走社会化维权之路。理论和实践都证明农民工、下岗职工、丧失劳动能力人员等弱势群体的维权需要社会各部门多管齐下：政府部门要主动行政，有责任对拖欠他们工资的责任人进行行政处罚。加强正确的舆论引导, 推动新闻媒体为弱势群体提供一个强大的利益诉求的表达渠道。另外，行业工资集体协商以及建立困难职工帮扶中心等都是较为有效的措施。只有政府加强引导和监督，各职能部门乃至全社会都依法办事，弱势群体的权益保护问题才能从根本上得以有效解决。

广东省广州市人民政府


广州市行政规范性文件管理规定

广州市人民政府令第52号


　　《广州市行政规范性文件管理规定》已经2010年12月14日市政府第13届128次常务会议修订通过，现予以公布，自公布之日起施行。

市长　万庆良
二○一一年一月二十日

广州市行政规范性文件管理规定

(2003年12月27日广州市人民政府令〔2003〕第11号发布，2005年11月29日广州市人民政府令〔2005〕第5号修改，2010年12月14日广州市人民政府第13届128次常务会议修订通过)

第一章总则

　　第一条　为加强我市行政规范性文件的管理，推进依法行政，维护法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本规定。

　　第二条　本规定所称行政规范性文件，是指政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。

　　行政规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。市人民政府、各区和县级市人民政府(含各国家级开发区管理委员会)及其办公厅或办公室(以下统称政府)以自己名义发布的行政规范性文件为政府规范性文件；政府职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称部门)以自己名义发布的行政规范性文件为部门规范性文件。

　　第三条　政府及其部门制定的只包含下列内容的文件不纳入行政规范性文件管理：

　　(一)内部管理制度，包括政府及其部门内部实施的人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人和其他组织权利、义务没有直接影响的公务规则；

　　(二)公布城乡建设、经济社会文化事业发展规划或纲要的文件；

　　(三)为实施上级政府或部门部署的专项工作任务而制定的工作方案、工作计划；

　　(四)应对突发公共事件的应急预案；

　　(五)向上级行政机关作出的请示和报告,上级行政机关对下级行政机关就有关业务工作的请示作出的不创设行政管理规则的非普发性批复；

　　(六)公布办事时间、办事地点等事项的便民通告；

　　(七)对具体事项作出的行政决定；

　　(八)法律、法规对制定程序已有规定的各类质量技术标准；

　　(九)对部门直接隶属事业单位的人事、财务、外事、保密等事项作出规定的文件。

　　第四条　本规定适用于本市市、区和县级市人民政府及其部门行政规范性文件的制定、发布和监督等活动。

　　本规定所称制定，包括行政规范性文件的制定、修改和废止。

　　第五条　下列机构不得制定行政规范性文件：

　　(一)临时性机构；

　　(二)议事协调机构及其办事机构；

　　(三)部门的内设机构及派出机构；

　　(四)不具有管理公共事务职能的组织。

　　第六条　制定行政规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越制定主体的法定职权范围。

　　法律、法规和规章已经明确规定的内容，行政规范性文件原则上不作重复规定。

　　第七条　制定行政规范性文件，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政收费以及其他应当由法律、法规、规章规定的事项。

　　第八条　行政规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则，用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

　　第九条　行政规范性文件一般以条文的形式表述。除内容复杂的外，不分章、节。

　　行政规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”、“通知”、“公告”和“通告”等。涉及实体内容的一般用“规定”、“办法”、“细则”等。

　　行政规范性文件的名称不影响其性质。

第二章　起草

　　第十条　政府规范性文件由政府有关部门或者政府法制机构组织起草。

　　部门规范性文件由部门法制机构或者有关业务机构具体负责起草；涉及多部门职能的，可以由两个以上部门联合起草。

　　起草行政规范性文件，可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

　　第十一条　起草行政规范性文件，起草部门应当对制定行政规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对行政规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。

　　第十二条　起草行政规范性文件，起草部门应当充分征求其他相关部门、机构的意见。

　　相关部门、机构对行政规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调。

　　对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。

　　第十三条　起草行政规范性文件，完成本规定第十二条规定程序后，起草部门应当征求公众意见。

　　征求公众意见应当在起草部门或者政府的门户网站上公开行政规范性文件文稿，并不得少于10日。起草部门还可以采取召开座谈会、论证会、听证会等形式征求公众意见，也可以通过公开发行的报刊征求意见。对专业技术性较强的行政规范性文件，起草部门应当组织相关专家进行论证。

　　起草部门征求公众意见，应当经本部门法制机构审核同意后进行。

　　行政规范性文件涉及政府重大决策，拟通过公众媒体征求公众意见的，应当按照本市政府重大民生决策征询公众意见的规定进行。

　　第十四条　对公民、法人或者其他组织提出的意见和建议，起草部门应当研究处理，将意见采纳情况反馈给提出意见或建议的公民、法人或者其他组织，并在起草说明中对征求公众意见的情况作出说明。

　　第十五条　部门规范性文件或者由部门组织起草的政府规范性文件，应当由部门法制机构统一审核、修改，经部门领导集体讨论通过后，形成送审稿。

　　部门法制机构的审核意见应当在起草说明中载明。

第三章　审查

　　第十六条　行政规范性文件应当在发布之前经本级政府法制机构审查。

　　未经政府法制机构审查同意的行政规范性文件不得发布；对擅自发布的行政规范性文件，公民、法人和其他组织有权拒绝执行。

　　第十七条　部门组织起草的政府规范性文件，形成送审稿后应当提请政府审议，并提交以下材料：

　　(一)提请政府审议的请示；

　　(二)规范性文件送审稿；

　　(三)规范性文件的说明(包括制定政府规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调、论证情况等)；

　　(四)征求意见的有关材料(包括征求意见的范围、对回收意见的分析、意见采纳的情况及其说明等)；

　　(五)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；

　　(六)其他有关材料。

　　对不符合本条第一款规定的，政府办公厅(室)应当退回送审部门，要求其限期补充材料。对符合本条第一款规定的，政府办公厅(室)应当在政府审议前将政府规范性文件送审稿及其相关材料转送政府法制机构审查。政府法制机构应当在收到政府办公厅(室)转办函之日起10个工作日内出具审查意见。

　　政府法制机构组织起草的政府规范性文件送审稿，经政府法制机构领导集体讨论通过后依照本条第一款规定提请政府审议。

　　第十八条　送政府法制机构审查的部门规范性文件送审稿，应当由起草部门的主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由各个部门的主要负责人共同签署，并由主办部门负责送审。

　　第十九条　起草部门向政府法制机构送审部门规范性文件，应当提交送审公函以及本规定第十七条第一款第(二)、(三)、(四)、(五)项规定的相关材料。

　　第二十条　对符合本规定第十九条规定的部门规范性文件送审材料，政府法制机构应当对部门规范性文件送审稿的内容和制定程序进行合法性审查。

　　提交的材料不符合本规定第十九条规定的，政府法制机构可以要求其在指定的期限内补充有关材料；未在指定期限内补充的，将送审材料退回送审部门。

　　第二十一条　对部门规范性文件，政府法制机构应当在收齐送审材料之日起10个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。

　　争议较大、内容复杂，或涉及其他重大复杂问题，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知送审部门。

　　政府法制机构未在规定期限内作出书面审查意见的，视为审查同意。

　　第二十二条　因情况紧急，需要迅速制定行政规范性文件的，可以不受本规定第十三条、第二十条第二款和第二十一条第一、二款的限制。

　　前款所称情况紧急是指：

　　(一)发生自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件，危及较大范围内公共安全的；

　　(二)执行上级机关的紧急命令和决定。

　　第二十三条　对符合本规定的行政规范性文件送审稿，政府法制机构应当作出审查同意的意见。

　　对不符合本规定第六条第二款、第八条和第九条规定的行政规范性文件送审稿，政府法制机构在作出审查同意意见的同时，应当提出补充修改的意见。

　　第二十四条　行政规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制机构可以作出不同意发布、重新起草或者暂缓制定的审查意见：

　　(一)违反本规定第六条第一款、第七条规定的；

　　(二)制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；

　　(三)有关部门对规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与有关部门、机构充分协商或者协商不成的；

　　(四)应当征求公众意见而未征求公众意见的。

　　政府法制机构根据前款规定作出不同意发布、重新起草或者暂缓制定的意见前，应当听取送审部门的意见。

　　第二十五条　政府设部门规范性文件审查专用章，由政府法制机构负责管理和使用。

　　政府法制机构作出的书面审查意见应当加盖部门规范性文件审查专用章。

　　第二十六条　政府办公厅(室)应当就政府法制机构的审查意见对政府规范性文件送审稿提出拟办意见，报政府审议或者转交送审部门处理。

　　送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对本部门规范性文件送审稿进行处理。

　　第二十七条　送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到政府法制机构的书面审查意见之日起10个工作日内以书面形式提出异议，说明理由，提请政府协调解决。

第四章　发布

　　第二十八条　政府规范性文件经政府审议通过后，由政府办公厅(室)按照公文办理程序发布。

　　部门规范性文件应当经制定部门主要负责人签署后由制定部门按照公文办理程序发布；两个以上部门联合制定的部门规范性文件，由各部门主要负责人共同签署后发布。制定部门应当在部门规范性文件发布同时将文件正式文本及其电子文档送政府法制机构核对；经核对无误的，由政府法制机构依照本规定第三十四条规定统一发布。

　　政府规范性文件经政府审议后决定改由政府部门发文的，不得超出发文部门的法定职责范围，其发布程序按照本条第二款规定执行。

　　第二十九条　行政规范性文件不得以函号编号发布。

　　政府规范性文件由政府办公厅(室)统一编号，部门规范性文件的统一编号规则和程序另行制定，报市人民政府批准后执行。

　　第三十条　行政规范性文件一般应当自发布之日起30日后施行；但发布后不立即施行将有碍行政规范性文件施行的，可以自发布之日起施行。

　　第三十一条　行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件发布之日起最长不得超过5年。有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。

　　行政规范性文件有效期届满前6个月，制定部门认为该文件需要继续实施的，应当对行政规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责，也可以由政府法制机构负责。

　　经评估需要继续施行或者修改后继续施行的行政规范性文件为新制定的行政规范性文件，其制定程序依照本规定执行，并重新编文号发布。

　　在有效期内的行政规范性文件可以根据法律、法规、规章和有关政策以及实际情况的变化予以修改或废止，其程序参照本规定执行。

　　第三十二条　行政规范性文件的解释权属于制定该行政规范性文件的政府或部门。

　　第三十三条　行政规范性文件应当向社会统一发布。未向社会统一发布的行政规范性文件不得作为实施行政管理的依据。

　　第三十四条　行政规范性文件的统一发布载体为书面发布平台和电子发布平台两种形式。

　　市政府政报是市政府及其部门的行政规范性文件的书面发布平台。市政府政报登载的行政规范性文件文本为标准文本。

　　市人民政府建立行政规范性文件电子发布平台。市政府及其部门的行政规范性文件应当通过该电子发布平台向社会统一发布。

　　行政规范性文件电子发布平台的建设、管理、维护及数据更新等工作由市政府法制机构负责。

　　第三十五条　区、县级市政府及其部门制定的行政规范性文件的统一发布制度由区、县级市政府规定。

　　市政府法制机构应当将通过备案审查的区、县级市政府规范性文件在行政规范性文件电子发布平台上发布。

第五章　备案

　　第三十六条　区、县级市政府制定的政府规范性文件，应当自发布之日起15个工作日内，送市政府法制机构备案。

　　第三十七条　区、县级市政府规范性文件送请备案的，应当向市政府法制机构提交下列材料：

　　(一)送请备案的公函；

　　(二)行政规范性文件正式文本或者废止行政规范性文件的决定(书面和电子文本各一份)；

　　(三)制定行政规范性文件的说明；

　　(四)制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；

　　(五)已公开发布的证明材料；

　　(六)其他需要提交的相关材料。

　　第三十八条　市政府法制机构对备案的区、县级市政府规范性文件的内容和制定程序进行合法性审查，并在收到备案材料之日起10个工作日内出具备案意见。

　　区、县级市政府规范性文件违反本规定第六条第一款、第七条的，市政府法制机构应当提出撤销或者改正的意见，区、县级市人民政府对市政府法制机构撤销或者改正的意见有异议的，可提请市人民政府协调解决。

第六章　监督

　　第三十九条　市政府法制机构负责对市政府部门和区、县级市政府行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

　　区、县级市政府法制机构负责对本级政府部门、街道办事处及镇政府行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

　　部门的法制机构负责对本部门的行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

　　第四十条　政府法制机构对行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，根据不同情况作出如下处理：

　　(一)对未经政府法制机构审查而印发、发布的部门规范性文件，政府法制机构可以宣布该文件无效；

　　(二)对未经备案的或者违反本规定制定的区、县级市政府规范性文件，市政府法制机构可以向市人民政府提出撤销或改正的建议；

　　(三)违反本规定制定行政规范性文件，情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，政府法制机构可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任；

　　(四)不依照本规定送审或者备案、发布行政规范性文件的，政府法制机构应当要求改正；拒不改正的，通报批评，并可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。

　　第四十一条　公民、法人或者其他组织可以向政府法制机构或有关部门提出制定行政规范性文件的建议，收到建议的政府法制机构或部门应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性进行研究论证，并答复提出制定建议的公民、法人或其他组织。

　　公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件不符合本规定的，可以向政府法制机构提出审查的建议。政府法制机构应当进行审查，并答复提出审查建议的公民、法人或其他组织。

　　第四十二条　政府法制机构不履行行政规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，由监察机关追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。

第七章　附则

　　第四十三条　街道办事处、镇人民政府的行政规范性文件管理参照本规定执行。

　　第四十四条　本规定自公布之日起施行。