我国陪审员制度运行发展中
存在的问题及几点思考
易青洪

内容摘要:在基层人民法院，特别是农村法庭可以适当的降低文化标 准和法律素养标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员.我国立法机关应该对《决定》或者对人民法院诉讼费收取相关规定作相应修改。在立法上，适当提高当事人的其他诉讼费来解决人民陪审员的经费困难，可以在诉讼费收取相关规定中明确规定。
关键词:人民陪审员 人民陪审员制度 合议 审判权 长效机制

全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》自2005年5月1日实施以来，基层人民法院将推行人民陪审员制度作为一项重点工作狠抓落实。笔者作为农村人民法庭的普通工作人员，一年来通过自己对人民陪审员制度落实情况的了解，认识到我国人民陪审员制度是我国社会主义民主建设不可剥除的重要内容，对构建和谐社会，实行社会主义新农村建设有着重大的现实价值和长远意义，但由于人民陪审员制度相关工作涉及面广、环节多、难度大，特别是该制度还处于不断完善发展过程中，广大人民群众对人民陪审员制度的了解不够，加上基层人民法院的自身因素，人民陪审员制度实施过程中存在很多有待解决的新情况新问题，笔者据自己了解到的相关情况，粗略谈谈自己相关问题及对问题的思考和建议，以期抛砖引玉，更好的完善人民陪审员制度，让其起到预期的作用。

一、我国人民陪审员制度运行中有待解决的问题。

（一）陪审员价值未得到发挥，陪而不审现象时有发生。
由于人民陪审员制度我国过去重视程度不够，对大部分人民群众剩及法律工作人员来说是一项新制度，一些基层法院对如何充分发挥人民陪审员的作用缺乏经验，有的法官在庭审时仅安排陪审员做些与案件相关的辅助性工作。陪审员不参加案情研究讨论，不参加案情合议，存在“合而不议”的现象，如我们基层法院的有些派出法庭，由于人员编制少，对于实用普通程序的案件，必须要求有人民陪审员的参加，由于陪审员是兼职的，必然有他自己的工作，我们法庭一般只能提前几天通知人民陪审员来参加案件审理，当开庭审理后，吃完工作餐人民陪审员就回到自己的工作岗位上去了，一般是极少剩及不参加案件的合议，笔者通过对邻近基层人民法院乡下法庭的了解，也大量存在这种现象。有的法官也不安排陪审员庭前阅卷，陪审员靠庭审了解案件情况，无法提高案件参与度。一些陪审员对在审判中究竟应该具有哪些职权和责任不明确，欠缺相关法律知识，对案件不了解，也难以了解，缺乏兴趣，加上有的人民陪审员由于工作原因及其他原因不能按时参加庭审和合议，从而使得人民陪审员在相关人民法庭中留于形式，形同虚设，人民陪审员“陪而不审现象”的大量存在，使我国人民陪审员制度起不到应起的价值作用。


（二）基层人民陪审员的来源有限，且参与陪审程度不一。
《决定》规定“陪审员一般具有大专以上学历，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请。”但实际情况是大多数基层法院（特别是贫穷地区的基层法院）辖区人口相对比较少，人员素质也偏低，公民参与司法的积极性不高，加上对陪审员制度宣传力度不够，严重限制了陪审员来源的广泛性。有些地方曾出现有些单位和基层组织推荐的人员不愿意担任人民陪审员的情况。一些法院不得不硬下指标，或者将陪审员的范围限定在国家工作人员、教师、医生等少数人群，就笔者所在的法院来看，在农村的人民陪审员大多是乡镇干部，或者中小学教师，因为其他人比如有些德高望重的农村长者，由于《决定》上的规定条件予以限死，很难参加到人民陪审员的队伍中来。
《决定》第十四条规定，采取随机抽取的方式确定参与陪审具体案件。但随机选任制难以确立，很难起到作用。实践中大多数基层法院是通知并安排相对固定的人民陪审员参与案件审理，基层人民法院乡下法庭所分管的相关乡镇，每个乡镇一般安排两个人民陪审员，当有案件发生时，一般通知相关乡镇人民陪审员参与审理案件，这尽管能节约费用，相关人民陪审员也能更好的参与案件审理，但有些偏避的乡镇，人口少，案源不多，对于有些简单案件，一般人民法庭适用简易程序审理，没有必要要求人民陪审员参与，一年间有些人民陪审员难以参加审理一两件案件，

（三）陪审工作管理制度不完善，难以统一规范。

人民群众对于人民陪审员制度的认识在价值取向上还存在偏差，只看到人民陪审员制度在缓解司法资源不足的功能，甚至有些群众把人民陪审员简单的等同于法官，只看到人民陪审员价值的某一方面，认识不到位使制度在运行中容易出现异化。当前被选任的人民陪审员大多都是单位业务骨干，有的还担任一定领导职务，他们都有繁忙的本职工作，人民法院确定人民陪审员参加合议庭审判时，是在人民陪审员名单中随机按取确定的，这使得陪审员从事审判工作的时间具有不确定性，容易导致人民陪审员职业工作与审判工作发生时间上的冲突，对人民陪审员来说职业工作才是首要工作，当二者发生冲突时，自然放弃审判工作。此外虽然人民法院与人民陪审员对陪审工作极为重视，但社会公民对此了解不够，大多数人民陪审员为审判向单位请假时，本单位领导往往要求人民陪审员以本职工作为重，其潜意识里，陪审员陪审工作仅仅是业余活动，是不能与本职工作相提并论的。这样就导致人民陪审员有时不能按时到庭，一定程度上影响了审判效率。

（四）缺乏法律专业知识，审判权很难得到实现。
法律虽然赋予人民陪审员与法官有同等的独立审判权，但这一权利并没有得到有效行使。现实中大多数人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，制度设计也主要是让其提供一名普通人对案件事实的认定视角以及对事非的基本判断。但人民陪审制度在实践中，人民陪审员在案件审理中极少发表独立见解。我国作为成文法国家，审理案件的依据是法律、法规以及司法解释。在某些个案中，有些当事人看起来觉得冤，但又不能提供判他赢的相关证据，一些陪审员对当事人非常同情，在合议庭案件时，就自然的向这一方倾斜，特别是对于有些疑难案件，有些陪审员只能凭感情去衡量心中的天平，这就与法官注重“以事实为依据，以法律为准绳”判案相背离，自然而言法官就不愿意人民陪审员参与对案件的审理。
同时也由于其他多方面原因，有些人民陪审员对案情事先不是特别了解，也使其不敢留然发言，因此人民陪审员在评议时不少是重复法官审判长的意见，与法官有同等的独立审判权难以得到实现。
陪审员即便参与了审判，也是审而不决，发挥的作用微乎其微。“由于审判委员会的存在和二审再审的可能，合议庭的决议处于不确定状态，没有最终法律意义，由专业法官组成的审判委员会以及二审法院(再审法院)始终控制着最终司法权。”于是，主要在一审中参与庭审的人民陪审员就无力对案件的最终结果施加自己的,人民陪审员的审判权最终难以得到实现

（五）管理制度不完善，对人民陪审员的奖罚不明。
在管理制度上，各基层人民法院由于主客观原因，对于管理职责、考核评价、使用、分案、奖励、补贴等制度做法各异，且差异很大。特别是人民陪审员参与案件审理的规则也比较缺乏。人民陪审员的称谓对一些人来说仅仅成了一种荣誉。一些陪审员不注重自己素养，有些女陪审员服饰穿得过于花俏，影响法庭严肃性，有些陪审员开庭时不注意法庭秩序，更有甚者有些陪审员将合议庭尚在合议的内容泄露出去，影响案件的审理，而《决定》没有规定相关的惩罚规定。对于人民陪审员由于缺乏相应的法律知识，仅凭感情判案，出现错案，《决定》对人民陪审员也缺乏负责机制。由于管理不完善，人民陪审员参与审判就不能保证案件质量，缺乏奖励与惩罚就不能促使人民陪审员加强学习，注意形象。




二、对存在问题的思考及建议

（一）加大宣传力度，为贯彻执行人民陪审员制度营造氛围。

我国人民陪审员制度建国初期开始提出，但制度化建设相对发展比较缓慢，没有跟上司法建设的步伐，《决定》自2005年5月1日实施至今仅有1年多时间，社会各界对人民陪审员制度了解程度和参与程度不高，因此，进一步加大宣传力度，提高全社会对这一制度的认识至关重要。要使人民群众认识到人民陪审员制度是一项重要审判制度，是司法民主建设的重要体现，是在人民法院与人民群众之间建立的一条很好的沟通渠道，也是加强社会主义法制宣传，促使社会主义法制建设的一种有效途径。要大力宣扬人民陪审员中的先进典型，大张旗鼓地进行表彰，形成社会各界广泛关注，积极支持；人民群众积极报名，踊跃参与的氛围。要建立对陪审员的职业安全保障和物质保障机制，对人民陪审员的打击报复的应视为对法官的打击报复予以制裁；陪审员在执行陪审职务时，原单位不得以没有正常工作为由降低其经济待遇；对无固定工作的人民陪审员应给予适当的经济补偿，提高人民陪审员的职业荣誉感。

（二） 完善选任机制，注重源头。

完善人民陪审员选任机制，从源头上引进一批热爱陪审事业的人民陪审员队伍，是充分发挥我国人民陪审制度价值的关键因素。在对人民陪审员选任时，要制定科学的选任程序，明确选任标准，把道德标准、社会阅历、文化素质、法律素养等作为选任的重要内容。在基层人民法院，特别是农村法庭可以适当的降低文化标准和法律素养标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员。例如可以选一些村委会主任、村支书等，因为他们是农民自己推选出来的，了解当地村风民俗，了解当地群众，这样就能更好的审理案件，营造和谐社会。在选举人民陪审员时，群众推荐、单位推荐、人大考案、选任竟争应该作为选任必须程序。
对选任人民陪审员，应根据人民陪审员的职业工作情况，合理的安排陪审工作的时间，不能一刀切，完全按决定来随机抽取。笔者个人认为选择谁来陪审应当是随机抽取与人民陪审员个人志愿相结合，在对人民陪审员进行培训时应该下发调查表，让人民陪审员根据自己的爱好、职业特点选择哪一类案件，让人民陪审员根据自己工作情况确定哪段时间比较空闲能够有效参与陪审工作，如我们基层法院农村法庭的有些人民陪审员，在农忙时节要参与农忙劳动，要他这段时间参与陪审，那肯定不利于审判活动。再者如果要职业为医生的人民陪审员去参加农村家庭纠纷案件的陪审，那肯定作用不是很大，我们应该根据不同情况合理安排人民陪审员的陪审工作，这样才有利于诉讼效率，得到合格的人民陪审员。



（三）要加大对陪审员的培训力度，提高业务水平。
要把人民陪审员的教育培训工作列入管理的重要内容。把鼓励自学和集中培训相结合，提高陪审员法律专业知识水平和适用法律知识的能力。要根据人民陪审员的知识现状，将任前培训、日常培训、个案培训相结合。当然要构建培训制度，是要主动为人民陪审员的学习创造条件，是要符合人民陪审员制度特点，日常培训原则上应当由各基层法院组织，且主要立足于各业务庭，中、高级法院在适当的时候可以组织规模较大的集中培训。在培训中注重技能化、实用性内容的传播，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。培训方式应以观摩、点评为主要模式，增强培训的针对性与实用性。
广西壮族自治区人民政府办公厅


广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区人民政府门户网站管理暂行办法的通知
（桂政办发〔2008〕63号）

各市、县人民政府，自治区农垦局，自治区人民政府各组成部门、各直属机构：　　


　　现将《广西壮族自治区人民政府门户网站管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。


广西壮族自治区人民政府办公厅

二○○八年五月四日



广西壮族自治区人民政府门户网站

管理暂行办法



　　第一章 总 则


　　第一条 根据《国务院办公厅关于做好中央政府门户网站内容保障的通知》（国办发〔2005〕31号）和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区人民政府门户网站建设工作方案的通知》（桂政办发〔2006〕56号）要求，为保障广西壮族自治区人民政府门户网站的正常运行，制定本办法。


　　第二条 广西壮族自治区人民政府门户网站（以下简称自治区政府门户网站），是自治区人民政府在国际互联网上建立的面向社会公众实施政务公开和为民服务的官方网站，是自治区人民政府发布权威信息和提供网上办事服务的重要平台。


　　各级人民政府在国际互联网上建立的网站，称为政府门户网站；政府系统各部门在国际互联网上建立的网站，称为政府网站。


　　第三条 自治区政府门户网站的内容定位是：宣传广西、公开政务、发布信息、提供网上办事服务。


　　第四条 在自治区政府门户网站上发布的信息，按照国家关于政务公开的有关规定，遵循合法、公正、及时、真实的原则。


　　第五条 本办法所称信息是指全区各级人民政府和区直各部门以及依法行使行政管理职能的组织在履行行政管理职责或提供公共服务过程中制作、获得或掌握的依政务公开管理规定应公开发布的文件、数据、图表等资料。


　　第二章 网站内容

　　第六条 自治区政府门户网站发布的内容有宣传信息、政务公开信息、为民服务信息和网上办事指南等，并按服务对象划分相关的专题页面。


　　第七条 宣传信息是指宣传广西的相关信息，包括投资、旅游等专题。


　　第八条 政务公开信息是指按照国家政务公开规定应对社会公开的信息，包括政务公开、办事指南以及公民、企业等专题。


　　第九条　便民服务信息是指涉及便民服务栏目的行、食、住、购、游、信等相关信息，内容与社会公众生活密切相关，能为社会公众生活提供便利。


　　第十条 网上办事是指自治区人民政府通过国际互联网实现社会管理职能，向社会公众提供网上办事服务。


　　自治区政府门户网站重点提供办事指南及网上办理链接，网上办理功能由各职能部门网站提供。


　　第三章 信息来源


　　第十一条　自治区政府门户网站内容来源于全区各级人民政府和区直各部门，采取网上抓取、信息报送、网站链接和栏目共建等方式保障。


　　第十二条　网上抓取是指由自治区政府门户网站内容收集系统从各级人民政府和区直各部门网站上自动抓取相关信息，导入政府门户网站的相应栏目。


　　第十三条　信息报送是指由各级人民政府和区直各部门通过自治区政府门户网站信息报送系统，直接将拟发布的信息报送到自治区政府门户网站相应栏目。


　　第十四条　网站链接是指将各级人民政府和区直各部门网站的主页及相关栏目与自治区政府门户网站链接，方便用户访问。


　　第十五条　栏目共建是指由自治区政府门户网站与各有关单位合作共建相关栏目，主要用于热点专题等栏目的内容保障。


　　第十六条　全区各级人民政府主要采取网上抓取、网站链接和栏目链接方式，为自治区政府门户网站提供内容保障。各级人民政府要做好本级政府门户网站的建设和内容保障工作，确保网站内容及时更新。


　　第十七条　区直各部门采取信息报送、网站和栏目链接方式，为自治区政府门户网站提供内容保障，以栏目链接方式提供网上办事功能。


　　各单位要重点做好政务活动、办事指南等政务公开类信息的报送，同时要加强本单位网站建设工作，增强网上办事功能，不断提高网站服务水平，每年按照一定的进度要求实现行政许可项目在线办理，并及时为自治区政府门户网站提供链接。


　　第十八条　全区各级人民政府和区直各部门出台的政策规定，应同时提供相应的政策解读。


　　第四章 审核发布


　　第十九条　自治区政府门户网站信息发布审核，采取“谁发布、谁审核、谁负责”的原则，由信息提供单位负责审核把关。


　　第二十条 自治区政府门户网站发布的信息均为非密级信息，涉密信息不得上网发布。涉及下列内容的政府信息不予公开：


　　（一）依照法律规定属于国家秘密的；


　　（二）涉及商业秘密的；


　　（三）涉及个人隐私的；


　　（四）法律、法规规定不得公开发布的其他政府信息。


　　第二十一条 自治区政府门户网站发布的信息应履行严格的审批程序，由信息发布单位负责审核把关，未经审核的信息不得上网发布。


　　第二十二条 信息发布方式：


　　（一）由各单位按照信息内容分类，通过自治区政府门户网站后台管理系统直接报送到相关栏目。


　　（二）经过审核的信息发布到本单位网站后，将链接方式以书面形式加盖本单位公章后报自治区人民政府办公厅。


　　（三）经过审核的信息以书面形式加盖本单位公章后报自治区人民政府办公厅时，应同时报送电子文档。


　　第五章 保障措施


　　第二十三条　各级人民政府和区直各部门办公室（厅）是本级政府门户网站、本单位政府网站建设和自治区政府门户网站内容保障工作的责任者，负责开展本级政府、本部门网站的建设工作，以及向自治区政府门户网站提供内容保障。


　　第二十四条　各级人民政府和区直各部门要高度重视自治区政府门户网站内容保障工作，建立相应的管理制度，安排专人，落实责任，确保网站建设及自治区政府门户网站内容保障工作的正常开展。


　　第二十五条 自治区人民政府办公厅负责自治区政府门户网站信息发布和更新的督促检查及内容保障协调工作。


　　各级人民政府和区直各部门要加强本级政府、本部门网站的建设工作，积极推动电子政务建设，不断提高网上服务水平，增强网上办事的功能，做好自治区政府门户网站的内容保障支撑工作。


　　第二十六条 自治区人民政府办公厅将定期通报全区各级人民政府和区直各部门为自治区政府门户网站提供内容保障工作情况，并将各单位的内容保障工作列入自治区人民政府办公厅信息报送考评内容。


　　第二十七条　自治区人民政府办公厅将建立自治区政府门户网站建设和运行维护绩效考评办法，定期组织对全区政府网站建设工作进行评比，对在门户网站信息报送和网站建设工作中做出成绩的单位和个人予以表彰和奖励；对内容保障工作不到位的单位，将视情况对有关人员和单位分管领导进行通报批评。


　　第二十八条　对信息审核把关不严造成严重后果，或造成失、泄密的单位和个人，按国家法律法规的有关规定予以处理。


　　第六章 附 则


　　第二十九条 本办法由自治区人民政府办公厅负责解释。


　　第三十条 本办法自印发之日起施行。