公证服务构建和谐社会的法律思考

冯兴吾 许家报

内容摘要：构建和谐社会，是中国共产党从全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面出发提出的一项重任务。本文从和谐社会的内涵入手，指出了和谐社会的基本特征与公证价值的内核相契合，进而提出法律是构建和谐社会的重要手段，重点指出要发挥公证职能作用，为构建和谐社会提供法律服务，同时，还要健全和完善公证制度，更高层次地适应和谐社会的需要。

关键词：公证　和谐社会　法律　服务　

党的十六届四中全会围绕加强党的执政能力建设，提出了建设社会主义和谐社会的重大战略任务。目前，各级党委、政府都在研究规划如何构建和谐社会，各行各业都在探讨如何服务于和谐社会的构建。那么，作为国家公证机关，应如何服务和谐社会呢？本文从公证的性质、原则、业务范围等方面进行分析，提出公证服务构建和谐社会的法律思考。
一、和谐社会的内涵
　　构建社会主义和谐社会不仅与马克思所设想的未来高级的和谐社会的目标一致，而且也与中华民族文化传统中所追求的和谐思想一脉相承。自古以来，中国民族就崇尚为政仁和、为人谦和、民风纯和、家庭和睦。“和”是中国传统文化的精华。《国语•周语》中有“和实生物，同则不继”，《论语•子路》中有“君子和而不同，小人同而不和”。《说文解字》中则解释为“相应、谐调”。“和谐”，《现代汉语词典》解释为“配合得适当和匀称”。和谐是一种气氛，和谐意味着秩序，和谐需要调节。
　　从哲学上分析，“和谐社会”是“和谐哲学”的体现。事物之间有矛盾，也必须有斗争，可斗争是第二位的。斗争不是为了斗争而斗争。斗争是为了实现和谐社会和比较和谐社会。尤其是两大对立阶级基本消灭以后，各阶层的价值取向不同小异，完全可以做到“和而不同”。各种利益集团互惠、互利、互补、互动，更应当以“和谐哲学”为指导。
从经济学上分析，和谐社会需要各种行为在各自的范围内发挥自己的优势和长处，通过个体最优化达到社会最优化，通过局部最优化达到整体最优化，把各种形式的矛盾和冲突导致的社会成本降低到最低限度。因此，个人和组织（企业、市场、政府以及各种形式的中介组织）都是经济学中的行为主体。个人之间的和谐、组织之间的和谐以及个人与组织之间的和谐构成了和谐社会的主要内容。当然，自然环境这个客观实在的物质也是一个行为主体。所以，和谐社会还包括个人与自然之间的和谐、组织与自然之间的和谐。
从社会学上分析，建设社会主义和谐社会，既包括调动一切积极因素，增强全社会的创造力，又包括协调好各方面的利益关系，维护和实现社会公平；既包括营造良好的社会氛围，形成和谐相处的人际环境，又包括加强社会建设和管理，切实维护社会稳定。而维护社会稳定，保持社会安定团结，是做好各项工作的前提，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。公证制度是司法制度的重要组成，公证工作是政法工作的重要方面，在维护社会稳定中具有重要作用。构建和谐社会是公证工作发展的新动力和新契机，公证机关必须把维护社会稳定、提供法律服务、提供法律保障放在构建社会主义和谐社会的大局中去研究、去思考，自觉地承担起服务构建和谐社会的光荣使命，为建设社会主义法治社会作出积极贡献。
胡锦涛指出，实现和谐社会，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思政党不懈追求的一个社会理想。根据新世纪新阶段中国经济社会发展的新要求和社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的和谐社会，应该是民主法治、公正正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
　　中国人民大学徐显明指出，民主与法治、公正与正义是和谐社会两个基本要素，而其核心是法治。权利义务关系的和谐、公共权利与公民权利和谐、公共权力与公共权力和谐、公民权利与公民权利和谐及实体权利与程序权利和谐的五种权利关系的和谐则是构建和谐社会的基础。
　　二、和谐社会的基本特征与公证的价值内核相契合
　　㈠和谐社会是民主法治的社会
　　民主法治首先要保证人民当家作主，这就意味着要尊重人民群众的独立人格和民主权利，尊重并维护公众的社会知情权、社会参与权、意志表达权和民主监督权，在民主得到充分发扬的基础上，使社会各方面的力量得到最广泛的调动，同时，这种民主要与法治相结合，使整个社会的运转更多地服从于法治，做到法律高于人情、法治高于人治，从而使依法治国方略得到切实实施。所以，和谐社会一定是法治社会，要依靠包括公证制度在内的法律制度来推动和谐社会的构建，来保障和谐社会的实现，引导全社会的公民遵守法律、维护和谐的气氛。
　　㈡和谐社会是公平正义的社会
　　公证的价值追求是公平与正义，社会的公平与正义是人类社会追求的永恒的主题。价值的属性要求满足国家与社会的需求，而国家和社会的需求又具有多种性，因此，公证的价值目标具有多元性，公证的价值目标主要表现为三个方面：一是实现公证法律正义，这是公证的外在价值，保证公证结果的正确性；二是体现公证程序公正，这是公证的内在价值，突出公证程序的公正性；三是注意公证效益，这是公证的功利价值，强调公证的社会性。
　　在我国社会变革的时期，加上“黄金发展期”与“矛盾凸显期”的高度重合，使我国的利益关系和社会矛盾显现多元化、多层面的格局。公平与正义的追求，就是要正确处理和协调社会各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾和其他矛盾。作为和谐社会的基本特征公平、正义与公证的价值追求是完全一致的。因此，在构建和谐社会的进程中，公证机关责任重大、大有作为。公证机关要通过公正、高效、廉洁、文明的活动，在司法领域落实依法治国的基本方略，依法维护人民群众的利益，促进全社会实现公平与正义。
　　㈢和谐社会是诚信友爱的社会
　　诚信是中华民族最基本的道德规范。但是，诚信意识的淡薄是一个比较突出的社会问题。不仅个人诚信度缺乏，而且政府诚信、企业诚信等都亟待建立。强调诚信友爱，就是要全社会诚实守信，全体人民平等友爱、融洽和睦相处。
　　国际拉丁公证联盟副主席尼古拉斯曾用一名西班牙谚语描述了公证的作用，他说：“开一家公证处，等于关一家法院。”法院为什么关门？因为没有人来打官司了。一个充满活力而不失和谐的社会，不等于法院审判的案件越来越多，也不等于诉讼程序越来越繁杂，而在于建设一个法制完善、公平与效率得以最佳组合的诚信友爱的社会。
　　㈣和谐社会是充满活力的社会
　　当前，我国社会活力的释放还不够充分，应当营造尊重知识、尊重人材、尊重劳动、尊重创造的社会氛围，要大力鼓励人们干事业、支持人们干事业，使人们创造活动得到支持、创造才能得到发挥、创造成果得到肯定。
　　公证机关要积极支持工人、农民和其他社会阶层人员为经济社会发展积极贡献力量；既要保护发达地区、优势产业和先富群体的发展活力，又要高度重视和关心欠发达地区、比较困难的行业和群众，尤其是社会弱势群体。要通过办理《遗赠抚养协议》、《遗嘱》、《收养关系》、《婚前财产约定》等公证，实施法律援助，在全社会提倡团结互助、扶贫济困的良好风尚，形成平等友爱、融洽和谐的人际环境。
　　㈤和谐社会是安定有序的社会
　　安定有序主要涉及三个方面的问题：一是社会组织机制问题。如在农村开展的村民自治制度下，如何充分发挥“自治”的作用？在公证机关的公证员参加中国公证员协会、安徽省公证员协会后，逐步由“单位人”向“社会人”转变的过程中，如何发挥公证员协会等新型组织的作用？二是社会管理问题。如何适应新的变化，建立党委、政府、社会团体、公众参与的社会管理新格局，就需要进一步探索。三是社会秩序问题。如何正确处理矛盾？建立社会预警机制？总之要通过建设安定有序的社会，使人民群众安居乐业、社会安定团结。
　　“如乐之和，无所不谐”，建设和谐社会寄托了世人追求美好生活的理想。公证机关要进一步推进体制创新、自觉接受人民群众的监督，实现公证为民。要通过办理各类公证，调节社会矛盾纠纷，为人民群众营造安居乐业的环境，为构建和谐社会提供良好的社会环境，做出新的贡献。
　　㈥和谐社会是人与自然和谐相处的社会
　　和谐社会不可能建立在资源枯竭和环境恶化的基础上，人与自然的和谐相处，就是要寻求生产发展、生活富裕、生态良好的结合点。这对于我国人均资源较少和生态环境比较脆弱的现实尤为重要。人与自然和谐相处，呼唤人们特别注重发展循环经济，建设节约型社会，建立和完善绿色GDP核算体系。
　　温家宝在美国哈佛大学演讲中说：“人多，不发达，这是中国的两大国情。中国有13亿人口，不管多么小的问题，只要乘以13亿，那就成为很大很大的问题；不管多么可观的财力、物力，只要除以13亿，那就成为很低很低的人均水平。”因此，要倍加爱护和保护自然、尊重客观规律。要运用包括公证制度在内的法律制度，坚决禁止过度性放牧、掠夺性采矿、毁灭性砍伐等掠夺自然、破坏自然的做法，建立和维护人与自然相对平衡的关系。
　　三、法律是促进和保障和谐社会运行的重要手段
　　构建和谐社会至少需要形成四种健全的社会机制，即激励动力机制、利益表达机制、整合平衡机制和利益救济机制。而促使和保障这四种机制正常启动和运行的最明确、最具体、最有力的手段是法律。
　　公证是国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法权益的活动。
　　㈠激励动力机制
　　激励动力机制主要是通过市场机制的作用来实现的，激励动力机制的主要法律表现形式就是民法，它保障平等民事主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间财产关系和人身关系，要求当事人在民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则，从事经济社会活动；必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守政策；应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序；使得社会全体成员能在平等、有序的竞争环境中充分发挥人的聪明才智和创造力。
　　公证机关办理房屋买卖合同公证，证明合同双方当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，应当具备行为人具有相应的民事行为能力，意思表示真实、不违反法律和社会公共利益，合同内容符合《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，合同上双方当事人的签名、印鉴属实。合同项下标的物自城市房地产管理部门办理登记之日起生效。在此，民事主体依靠法律、更准确地说依靠公证来公平地参与社会财富的分配。
　　㈡利益表达机制
　　利益表达机制主要是通过政治民主机制来实现。利益表现形式的主要法律形式应该是宪法。要创造条件，开辟和疏通各种渠道，反映其利益需求，引导利益主体在理性、合法方式表达利益诉求的基础上解决利益冲突。
　　作为法律部门的宪法，是规定国家和社会的根本制度，公民的基本权利和义务，国家机关的地位、组织和活动原则等重大社会关系的同类法律规范的总称；作为部门法的宪法，是我国社会主义法律体系的基础和主导性的法律部门，是其他部门法所有规范性法律文件的最高依据；作为规范性文件的宪法，是我国宪法法律部门的基础性的法律文件。总之，宪法作为一法律部门，除了《中华人民共和国宪法》作为占主导地位的法律文件外，还有处于附属层次的法律，主要有国家机关组织法、选举法和代表法、居民、村民自治法、公民基本权利法、法官法和检察官法等。公证机关通过办理居民、村民委员会换届选举公证，反映了居民、村民的利益要求，钝化了利益冲突；通过办理《继承权》公证，审查丧偶的儿媳对公婆是否尽了主要赡养义务、没有生活来源而是否依靠被继承人生活的残疾人、未成年人的遗产份额，切实维护了妇女、儿童、老年人及特殊群体的合法权益，引导其通过公证的形式实现其利益。
　　㈢整合平衡机制
　　整合平衡机制主要通过政府管理机制来实现。整合平衡机制除依宪法作为根本之外，最主要的法律形式应该是行政法。行政法除了监督和制约行政权的作用外，最重要的是对社会公共生活管理，合法、合理地调节公民、法人和其他社会组织之间的利益分配和利益矛盾。
　　整合平衡的过程实际上是一种利益调整的过程。利益调整如果是一种“帕累托”改进，即由一部分人的利益的改善引起的群体利益的改善，而且任何人的利益都没有受损，此时的社会将是平衡和谐的。“帕累托”改进的典型当属我国改革开放初期由承包制带来的农民利益的改变，以及由此引起的其他社会利益的提升。然而，经济快速发展通常带来的并不都是“帕累托”效应，更多的是一种非均衡发展。美国著名发展经济学家艾伯特•赫西曼在其经济发展战略中深刻指出：“发展是一种不平衡的连锁演变过程”。
　　㈣利益救济机制
　　利益救济机制主要通过司法保障机制来实现。利益救济机制主要法律形式除各类实体法外，当属《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》。
　　在法治社会，“有权利就必须有救济”，没有救济的权利就不是权利而是一种恩赐。从救济的公正性看，最佳的救济为司法救济。当社会的和谐关系受到破坏，公民的合法权益被组织或其他人侵害时，利益救济机制应该即时启动并予以运行，司法机制作为正义的保护神应当挺身而出，为实现公平、正义而战，从而使失衡的社会关系得以修更，使失和的人际关系重新达到和谐状态。
　　如公证强制执行效力是法律赋予公证机关的特殊职能，是法律的强制性在公证活动的体现。不仅有利于迅速解决债务人不履行义务的问题，及时保护债权人的合法权益，维护法律的严肃性，促进经济的正常流转；而且可以避免因仲裁、诉讼带来的时间上的浪费和人力、物力上的损耗。
四川省绵阳市人民政府办公室


绵阳市人民政府办公室关于印发《绵阳市行政调解工作规定》的通知

绵府办函〔2009〕464号


各县市区人民政府，科技城管委会，各园区管委会，科学城办事处，市级各部门：

《绵阳市行政调解工作规定》已经市政府第82次常务会议审定通过，现印发你们，请遵照执行。



绵阳市人民政府办公室

二○○九年十一月十九日



绵阳市行政调解工作规定

第一章总则

第一条为化解行政争议，保障公民、法人和其他组织的合法权益，推进和监督行政机关依法行政，促进社会和谐稳定，根据有关法律法规规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条本规定适用于本市各级行政机关(包括其他具有行政管理职能的组织，以下统称“行政机关”)的行政调解活动。

第三条本规定所称行政调解，是指国家行政机关根据法律规定，对属于本机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过对争议双方的说服与劝导，促使各方当事人平等协商、互让互谅，以解决有关争议而达成和解协议的一种行为。

第四条行政机关进行行政调解，应当遵循自愿、合法、适当、效率、公平公正、保持中立和积极主动原则。

第五条行政调解的范围：

(一)行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议；

(二)公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理有直接或间接关联的民事纠纷；

(三)自然灾害和灾后恢复重建中产生的与行政管理有直接或间接关联的各类争议纠纷。

第六条在行政调解活动中，当事人的地位平等。

第七条纠纷当事人在行政调解活动中享有以下权利：

(一)决定接受、不接受或者要求终止调解；

(二)要求有关行政调解人员回避；

(三)自愿达成调解协议。

第八条纠纷当事人在行政调解活动中承担以下义务：

(一)遵守调解规则；

(二)如实陈述纠纷事实，不得提供虚假证明材料；

(三)自觉履行调解协议。

第九条行政调解人员有下列情形之一的应当自行回避，当事人也可以申请其回避：

(一)是当事人或者与当事人、代理人有近亲属关系的；

(二)与纠纷的处理结果有利害关系的；

(三)有可能影响对纠纷公正处理的。

行政调解人员的回避由行政机关负责人决定，行政机关负责人担任调解员的，由同级政府行政调解中心决定。

当事人申请回避，应当说明理由，并在举行调解会3日前告知行政机关。

第十条市、县(市区)政府应当建立行政调解中心，其他行政机关应当建立行政调解室，并在办公场所公布调解人员名单。

第二章受理

第十一条申请调解的纠纷是因行政机关的行政行为引起的，须向作出该行政行为的行政机关提出调解申请。

因与行政管理有直接或间接关联引起民事纠纷申请行政调解的，向有管辖权的行政机关提出调解申请。

第十二条行政调解可以由一方当事人申请，也可以由行政机关依职权提出。但不论采取哪种方式，都必须征得各方当事人同意。

第十三条申请行政争议调解应当符合下列条件：

(一)申请人必须是与所申请调解的争议纠纷有直接利害关系的当事人；

(二)有明确的被申请人、具体的调解请求和事实依据；

(三)所申请调解的争议纠纷与该行政机关的行政职权有关：

(四)所申请调解的争议纠纷具有可调解性。

第十四条下列调解申请，行政机关不予受理：

(一)已向仲裁机构申请仲裁的；

(二)已向行政复议机关申请复议的：

(三)已向人民法院起诉的(人民法院委托行政机关协助调解的除外)；

(四)一方要求调解，另一方不愿意调解的。

第十五条申请行政调解需提交下列材料：

(一)行政争议调解申请书，申请书应写明申请人和被申请人名称或姓名、地址、法定代表人姓名、职务、申请的理由和要求、申请日期；

(二)法定代表人身份证明、授权委托书、代理人身份证明；

(三)其他有关材料。

当事人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。当事人口头申请调解的，行政机关应当做好记录。

第十六条对于符合受理条件的，行政机关应在收到材料后3日内征求其他当事人的意见。

对不符合受理条件或其他当事人不同意调解的，应在收到材料后3日内向申请人出具不予受理通知书并说明理由，同时书面告知申请人解决纠纷的渠道。

第十七条两个以上行政机关都收到行政调解申请的，由有管辖权的行政机关办理；两个以上行政机关都有管辖权的，由先收到行政调解申请的行政机关办理；对管辖权有异议的，由同级或共同的上级政府法制工作机构指定管辖。

第三章调解

第十八条 行政调解申请符合受理条件并经各方当事人同意后，行政机关应当予以受理。

第十九条行政调解申请受理后，行政机关应在2日内将调解的时间、地点通知当事人。

调解中涉及第三人及其利益的，应通知第三人参加，并征得其同意，第三人不同意的，终止行政调解。

第二十条当事人可以选择调解人员进行行政调解，也可以由行政机关负责人指定调解人员调解；对重大、复杂、疑难的行政争议案件，可以由行政机关负责人主持调解。

第二十一条对重大、复杂、疑难的行政争议案件，有关行政机关可以提请行政调解中心进行调解。提请行政调解中心调解的行政争议案件，行政机关应当填写申请表，并说明本机关不能调解的理由。

第二十二条行政调解中心对行政机关提请调解的行政争议案件，可以自行调解，也可以指定有关行政机关调解；对经认定不属于重大、复杂、疑难的行政争议案件，可以退回有关行政机关调解，也可以依职权自行调解。

第二十三条行政机关根据需要，可以邀请有关单位、专业人士或者有关公民参加行政机关的调解工作。被邀请的单位或者个人应当予以支持。

跨县(市区)、跨单位的行政纠纷的调解，相关县(市区)、单位应当予以配合，也可以通过市、县(市区)行政调解中心予以协调。

第二十四条调解人员调解行政纠纷时，首先应当核对当事人身份；宣布调解纪律；宣布调解人员、记录人员的身份；宣布当事人应享有的权利和承担的义务。

第二十五条当事人一方因正当的或者对方当事人可以谅解的理由不能参加调解或中途退出调解的，调解主持人可以决定延期调解。

第二十六条行政调解过程中，调解人员依据各方当事人提供的证据以及本机关收集的证据认定纠纷事实，采用灵活多样的说理、疏导等方法，引导当事人互谅互让、消除隔阂，达成调解协议。

第二十七条调解成立的，调解人员应当组织当事人签署调解协议书。调解协议书由当事人各执一份，行政机关存档一份。

第二十八条行政调解协议书一般应当载明下列事项：

(一)各方当事人的基本情况；

(二)纠纷事实、争议焦点及各自应承担的责任；

(三)当事人的权利义务；

(四)协议履行的方式、期限和地点；

(五)当事人、调解人员及其他参加调解的单位代表和个人签名。

调解协议书自签字之日起生效。

第二十九条调解不成立或经调解达成协议后又反悔的，行政机关应继续调解或告知当事人相关法律救济途径。

对调解不成立，或者当事人不愿意继续调解，或者调解结果涉及第三人利益而第三人不同意的，终止调解。

在调解过程中，当事人又提请仲裁、复议、诉讼的，视为放弃调解，调解终止。

第三十条行政调解应当自受理之日起1个月内终结。如因特殊情况不能终结，应当经行政机关负责人或者行政调解中心批准适当延长调解期限，但延长期限不得超过1个月。法律法规另有规定的，从其规定。

第三十一条行政机关调解行政纠纷，可以邀请当事人所在地的人民调解组织予以配合。人民调解组织接到邀请后，应当派员协助行政机关的调解工作。

行政机关应当积极支持、配合人民调解、司法调解工作。

第四章执行

第三十二条经行政机关对纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以向有管辖权的人民法院申请执行。

第三十三条对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。

第三十四条因支付拖欠劳动报酣、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。

第五章终结

第三十五条行政纠纷调解终结后，行政机关应当及时组织对各方当事人履行调解协议情况进行回访，巩固调解成果，注意发现问题，督促调解协议的实现。

第三十六条行政纠纷调解终结后，行政机关应当按照档案管理规定，及时编号归档，做到一案一档。

第六章奖惩

第三十七条对严格履行职责，积极化解矛盾纠纷，行政调解工作成绩突出的单位和个人，行政机关应当予以表彰和奖励。

第三十八条对无正当理由不受理行政调解申请，或不履行、不正确履行行政调解职责，或无故贻误纠纷调处时机，或有意使矛盾纠纷扩大，造成恶性事件、群体性事件或者其他严重后果的，由纪检监察机关依法依纪查处，并追究有关单位及有关人员的责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第七章附则

第三十九条法律、法规、规章对行政调解另有规定的，从其规定。

第四十条市、县(市区)政府行政调解中心负责行政调解工作的协调、指导、监督、检查和考核。

第四十一条本规定实施中的具体问题，由绵阳市人民政府法制办公室负责解释。

第四十二条本规定自发布之日起施行，有效期两年。