民事督促起诉制度探析

黄宝金 赖兴平


民事督促起诉，是指检察机关对负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的制度。在工作实践中，由于我国现行法律规定缺乏可操作性造成了该制度发展步履维艰，检察机关能否作为民事诉讼的起诉主体？民事督促起诉是私法上的权利救济还是公法上的权利救济？如何完善民事督促起诉等问题，各界争议较大。面对诸多问题，笔者试图从民事督促起诉及公益诉讼的理论基础入手，对民事督促起诉进行实证分析，提出完善民事督促起诉制度的几点思考。

一、民事督促起诉制度的特点

首先，民事督促起诉是检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。也就是说检察机关作为原告参与到诉讼中是具有条件的。如果经过检察机关民事督促起诉后，有关监管部门已履行职责或者以原告身份起诉，民事督促起诉整个监督程序终结；如果经过督促起诉程序，有关监管部门在合理的期限内仍然拒不履行监管职责的，检察机关才以国家利益代表的身份提起民事公诉。
　　其次，从性质上来看，民事督促起诉体现的是检察机关的法律监督权，是检察权对国家利益、公共利益监管部门的一种直接监督，属于对特殊民事领域的国家干预，是建议性的法律监督权，而并非法律的一种特别授权，只是法律监督权的当然运用。在目前缺乏法律明文规定的情况下，这样至少可以最大程度地保持法律的权威性，保证法治的最基本的要求得到实现。
再次，从适用范围来看，其重点是保护国有资产。主要是在国有土地等自然资源出让开发过程中、公共工程招标发包过程中、国有企业改制过程中、国有资产拍卖变卖等过程中，国家或社会公共利益受到损害或者面临受到损害的可能的条件下，才可以督促有关监管部门或国有单位向法院提起民事诉讼。而对于那些环境污染侵权案件、侵犯弱势群体利益案件和社会公害事件并未作规定。

二、建立民事督促起诉制度的理论及实践根据

1、建立民事督促起诉制度符合宪法、法律精神，是宪法原则在诉讼领域的具体体现，是社会主义民主形式的表现。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”。人民享有宪法规定的民主权利，相应地，国家就有义务帮助人民实现他拥有的权利。但现实中，在社会主义条件下，必然存在权力所有者与使用者相分离的现象，人民还必须把管理国家事务和社会事务的权利委托给国家机关行使。虽然受托者的权利来源于人民，并且是人民基于对他的信赖而作出的自愿选择，但当他从人民中分离出来作为人民行使权利的代表时，不可避免地会出现偏离人民意志的情况。《中华人民共和国宪法》第十二条第2款规定:国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏。要防止公职人员滥用公共权力，以权谋私，工作懈怠等现象，保障各级公共权力的正确行使。这就需要赋予人民直接监督国家事务管理的权力。然而在我国现行的机制和体制下，尚未建立以私权制衡公权的体系，与公权力行使无关的个体介入公权力的行使过程或结果，缺乏程序上的保障。这种介入仍需借助另一种国家权力的力量，即以公权制约公权。因此，当某一受托者不按照人民的意志行使权利时，人民另行委托其他受托者依法管理事务，这为民事督促起诉制度产生了先决条件。《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定:人民检察院行使检察权,保护社会主义全民所有的财产。检察院基于民事督促起诉以国家利益、公共利益为本位,以公权力监督为重心,符合我国检察权的宪法定位，也满足人民行使主权的需求，是社会主义民主在诉讼领域内的具体体现。它将为人民带来广泛而真实地行使民主权力而管理国家事务和社会事务的新途径，使社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。
2、建立民事督促起诉制度符合我国现行法制现状，是“正当法律程序”的内在要求，是法律监督权的必然选择。由于我国在司法实践中存在着诸多审判盲区，尤其是对诉讼资格的严格限制，使得司法界在面对一些诉讼的时候无所适从。从感情上，法官们支持他们，但从法律上，有些诉讼又不得不驳回。以经济违法案件为例。经济违法案件虽然严重侵害了国家经济秩序和公有资产权益，但由于至今我国尚缺乏程序性的经济立法，实践中除非受到经济违法行为侵犯的直接利害关系人起诉，法院对经济违法案件没有审判权。这种审判盲区的最明显表现，就是对经济违法案件告状难、处理难。最为典型的例证莫过于国有资产流失案件了。要从根本上解决这一问题，我们只能求助于“正当法律程序”，建立起一种行之有效的制度，使一切组织和个人都可以根据法律、法规的授权，对侵犯国家及社会公共利益的违法行为有权向人民法院提起诉讼，由人民法院通过审判程序对违法者给予必要的法律制裁。然而要建立起这样的制度，不仅需要立法，而且要与我国现行三大诉讼法衔接配套，是一个相当漫长和复杂的过程。对于现在社会上的不法分子利用自己手中掌握的权力，钻国家法律、政策的空子，侵占国家财产谋取个人私利，造成国有资产被非法侵占或国家利益被损害而无人提起民事诉讼的局面，就需要履行法律监督职责的检察机关从设计监督制度入手，堵住国有资产流失的问题。目前，全国检察机关都在积极探索和建立相关监督制度。实践证明，民事督促起诉制度在维护国家利益和社会公益、保障和改善民生方面发挥了积极作用，它们进一步健全和完善了法制，推进了我国法治化进程。
3、建立民事督促起诉制度符合我国国情，是维护公益、保障民生的有力监督方式，是我国经济社会实现可持续发展的必然要求。由于国家利益和社会利益涉及到全体国民的共同福祉，涉及到全社会的可持续发展问题。强调对私有财产和个人利益实行平等保护的同时，我们必须更为关注对公益的保护。尤其是我国作为社会主义国家，公有制经济在整个国民经济中占据着主导地位，对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务，但现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜。首先，外资的大量进入使得中外合资的机会更为广泛。不法外商利用中外合资的机会侵吞我国国有资产，以及地方管理部门与国有企业利用合资机会捞取地方利益或个人利益的现象，都有可能会出现。其次，随着制造业从发达国家向发展中国家转移，一些严重污染环境的企业可能打着外资的旗号进入中国市场，工业垃圾进口将为我国的环境执法带来更大的困难。我国作为发展中国家，在进行工业化、实现现代化的过程中，不应当继续走发达国家“先发展，后治理”的老路子。应当强化环境保护意识，强调可持续发展。虽然当前建立民事督促起诉制度并不能完全解决以上这些问题，制度的完善还存在着种种障碍，但该制度是在全面系统解决以上诸多问题中勇敢地迈出了第一步，在保护国家利益和社会公益方面有重要的价值和现实意义。

三、关于如何建立完善民事督促起诉制度的若干思考

　　如前所述，建立民事督促起诉制度的直接目的是为了主持社会正义、实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。那么在借鉴国外立法及司法实践的同时，如何建立、完善民事督促起诉制度呢？笔者认为，应特别注意以下几个问题：
1、民事督促起诉成立的前提既应包括违法行为已造成的现实损害，也应包括虽尚未造成现实损害但有损害发生可能的情形。即只要行为人有违法行为，无论是否有损害国家和社会公共利益的结果，检察机关都应有权督促起诉，以更加有效地保护国家及社会公共利益和秩序，防止严重危害结果的发生，把违法行为尽量消灭在萌芽状态。
2、正确认识和把握建立民事督促起诉制度的作用。笔者认为，民事督促起诉制度的作用应当是对国家机关执法活动的补充，应当成为一种辅助性的制度。不能反客为主，更不能取代国家机关的执法。
对监管权的法律监督须保持相当的理性和克制，其对监管部门的裁量应当给予必要的尊重，以免影响到监管的能动与效率。但前提是必须建立有一套民事督促起诉制度的相关程序，使违法者难逃法律的制裁，从而促进社会主义法治国家目标的实现。
3、从现行民事督促起诉的建立情况来看，其范围是有限的：一是所针对的必须是国家利益和社会公益遭到损害。而监管部门渎职或监管缺位,且无人起诉。二是所涉及的必须是民事违法行为。该民事法律关系的一方为国有单位（包括国有公司、国有企事业单位、监管部门、公共团体），而且这种民事法律关系之上存在公共权力的管束。笔者认为从发展趋势来看，不仅应包括国有资产流失案件，还应包括环境公害、侵犯弱势群体和社会公共性危害事件，这样才更符合社会主义市场经济及建设社会主义法治国家的需求。当然，这种监督也不是无度的，应当考虑适当性原则及督促前置性原则。检察机关应当先向有关部门发出检察建议书或督促起诉通知书，在有关部门拒不起诉后，由检察机关提起民事诉讼。
4、民事督促起诉制度需要立法的支撑及三大诉讼法的衔接配套，防止出现法律规范性冲突和法律适用的不统一。民事督促起诉采用检察督促起诉书的方式，这种督促起诉书缺乏法律上的强制执行力。笔者认为，应通过立法设立配套的程序保障机制，确保督促起诉书的法律效力。并由此形成各种前瞻性和引导性的司法政策和司法依据等功能。只要能确保对监管权的监察、督促,以及提出建议能够落实, 监管部门能予以接受并履行职责,保护国家利益和社会公益,检察监督目的就足以实现。这样既可以最大限度地减少检察机关作为原告参与到诉讼中去，也将有利于约束检察机关行使权力，并尽可能地减弱检察机关介入民事诉讼带来的负面影响。
5、从当代诉讼发展趋势看，应加快宪法司法化进程，并逐步将宪法纳入公益诉讼的范畴，由此发挥诉讼所独具的排解纷争和冲突，保护为立法所认可的各种合法权益。民事督促起诉是一种公权力监督。因此，检察机关要始终地、充分地尊重诉权主体的自主决定作用，避免督促起诉的压迫性倾向。更不能由此取代当事人的诉权地位，不能影响人民法院对受督促案件的立案审查裁断权及其他审判权的独立行使。人民法院对于被诉的违法行为是否属实进行审查。经过审理．人民法院对于查证属实的违法行为依法作出判决；对于事实不清、证据不足的起诉予以驳回，依法规范诉讼活动。


五华县人民检察院 黄宝金 赖兴平

广东省珠海市人民政府


珠海市人民政府令第82号



《珠海市停车场管理办法》已经2011年12月12日七届205次市政府常务会议审议通过，现予以公布，自2012年3月1日起施行。





代 市 长 何宁卡

二○一二年一月六日







珠海市停车场管理办法



第一章 总则

第一条 为了加强本市停车场的规划、建设、经营和管理，改善城市交通环境，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内停车场的规划、建设、经营和管理以及其他相关活动，适用本办法。

第三条 市市政行政管理部门是本市停车场行政主管部门，负责停车场行业行政管理和综合协调工作，组织实施本办法。

规划行政管理部门负责停车场规划的指导、协调与平衡，建筑物配建停车泊位标准的制定以及规划实施的管理工作。

价格行政管理部门负责停车场收费的监督和管理工作。

公安交通管理部门负责与道路连接的停车场出入口设置、道路停车泊位设定及停车秩序的管理工作。

城市管理行政执法部门负责查处违法设置和使用停车场的管理工作。

第四条 市政府加大对公共停车场的用地供给和资金投入，制定相关优惠政策培育和扶植本市停车场产业发展。

鼓励企业和个人投资建设停车场，或利用自有土地经营停车场。

鼓励建设立体式停车场和利用地下空间建设停车场。

第五条 市市政行政管理部门应当组织公共停车信息系统的建设，推广应用智能化、信息化手段管理公共停车场和路内停车场，对公共停车信息系统运行实施监督和管理。

公共停车场和路内停车场经营管理单位应当按照有关规定和标准，将其停车信息纳入公共停车信息系统。

第二章 规划与建设

第六条 市市政行政管理部门应当根据本市社会经济发展情况和交通需求状况，会同有关部门，制定本市停车场发展规划、发展政策和年度建设计划，报市政府批准后组织实施。

第七条 本市停车场的规划建设遵循以配建停车场为主，公共停车场为辅，路内停车场为必要补充的原则。

新区开发和旧区改建、扩建应当根据远期发展的需要，坚持规划超前、配套到位、分步实施的原则，同步规划、建设停车场。

在口岸、商业中心、行政中心、公共服务场所等区域应当重点配套建设停车场。

第八条 新建、改建、扩建各类建筑物、商业街区、住宅小区、商品交易市场、旅游景点等，应当按照规定配建、增建停车场。

新建、改建、扩建卫生、教育、文化、体育设施及绿地，有条件的，应当统筹利用地下空间建设停车场，但不得影响绿地、广场、道路以及原有设施的使用功能。

机关、团体、企事业单位应当按照规划要求建设停车场或者留有专门的场地，供车辆停放。

第九条 市规划行政管理部门应当根据城乡规划、城市建设及交通需求状况，会同有关部门，制定本市各类功能的建设用地配建停车位标准，协调和平衡城乡规划编制中的停车设施规划，落实并安排停车设施用地。

第十条 城市规划确定为停车场用地，未经法定程序批准，不得改变用途。

建筑物改变功能的，已配建的停车场不得挪作他用；已配建的停车场达不到改变功能后的配建停车泊位标准的，应当按改变功能后的标准配建停车场或者停车泊位。

第十一条 任何单位和个人不得擅自将已经批准建成的停车场或停车泊位挪作他用。

第十二条 建设停车场应当根据需要配套建设照明、通讯、排水、通风、消防等设施，并按照停车场设置标准和设计规范设置标志、标线及交通安全设施。

第十三条 市规划行政管理部门验收涉及建筑物配建停车场建设时，应当将验收意见抄送市市政、交通运输、公安交通管理等部门。

第三章 经营与管理

第十四条 申请开办经营性停车场的，停车场经营管理单位应当向市市政行政管理部门申请，并提交下列材料：

（一）工商行政管理部门核发的营业执照。

（二）土地使用权证明。

（三）停车场建设工程规划许可证及其附图。

（四）停车场竣工验收合格证明。

（五）停车场设计方案。

（六）停车场平面布置图。

（七）停车场内设施清单。

（八）停车场管理制度和管理工作人员名单。
　　（九）申请立体机械式停车场的，需提交立体机械式停车设备的特种设备注册登记证。

（十）法律、法规规定须提供的其他材料。

市市政行政管理部门应当在受理申请之日起二十日内，作出是否批准的决定。不予批准的，应当告知申请人并说明理由。

未经批准，任何单位和个人不得提供有偿停车服务。

第十五条 市市政行政管理部门审批经营性停车场前应当征求市公安交通管理部门的意见，市公安交通管理部门应当对停车场设计方案进行核查。

停车场设计方案应当符合国家设计规范和本市停车场的设置标准。

第十六条 本市公共停车场和路内停车场的建设、经营和管理实行特许经营。

特许经营的公共停车场和路内停车场（利用非市政道路设置的路内停车场除外）应当缴纳特许经营权费，并按照本市有关非税收入管理规定进行管理。

第十七条 经营性停车场的停车服务收费实行政府定价、政府指导价和市场调节价三种定价形式。

政府定价、政府指导价的停车服务收费标准，由价格行政管理部门依据有关规定制定。

市场调节价的停车服务收费标准，由停车场经营管理单位自主制定。

第十八条 停车场经营管理单位收取停车服务费应当实行明码标价。

停车场经营管理单位应当向车辆停放者开具税务部门规定的发票。不开具发票的，机动车驾驶人可拒绝支付停车服务费，并可向税务部门举报。

任何单位和个人不得违反价格法律、法规和政策规定收取停车服务费。

第四章 公共停车场和配建停车场

第十九条 公共停车场的经营和管理，应当遵守下列规定：

（一）停车场出入口显著位置标示统一的停车场标志牌、标价牌、停车场管理制度和投诉监督电话。

（二）工作人员佩戴服务牌证。立体机械式停车设备的操作人员持有特种设备作业人员证。

（三）对进出车辆进行查验登记，引导车辆进出和停放，维护停车秩序。发现长期停放或者可疑车辆，及时向公安部门报告。

（四）保持场内交通标志、标线清晰和完整，场地整洁，通道畅通。

（五）确保停车收费设施、自动收费停车设施、信息化设备的正常使用和维护。
　　（六）根据需要安装或建设照明、通风、消防、排水、防盗、监控等设施，并保持其正常运转。

（七）采取必要措施控制机动车停放过程中废气、噪声对附近居民的影响。
　　（八）购买停车场责任保险。

（九）禁止停放载有易燃易爆、有毒有害等危险物品的车辆。

（十）无正当理由不得拒绝提供车辆停放服务。
　　（十一）法律、法规、规章规定应当遵守的其他规定。

第二十条 机动车驾驶人在停车场停放车辆时，应当遵守下列规定：

（一）接受停车场工作人员的指挥调度，按照场内交通标志、标线有序停车。
　　（二）不得停放装有易燃易爆、有毒有害等危险物品或者其他违禁物品的车辆。
　　（三）停车后及时关闭车辆发动机。
　　（四）正确使用和爱护场内设备。
　　（五）按规定支付车辆停放服务费用。

（六）不得利用停放车辆从事非法活动和经营活动。

（七）法律、法规、规章规定应当遵守的其他行为。

第二十一条 配建停车场按照物业管理的规定进行管理。实行停车收费的，应当执行价格管理的规定。

鼓励配建停车场在满足本单位、本居住区居民停车需求的情况下，向社会开放提供免费或经营性停车服务。

配建停车场提供经营性停车服务的，应当按照本办法第十四条规定进行申请。

配建停车场向社会开放提供免费或经营性停车服务的，还应当遵守本办法第十九条的规定。

第二十二条 本市举行重大活动期间，公共停车场不能满足社会停车需求时，市市政行政管理部门可以要求周边停车场临时向社会公众开放。停车场管理单位应当配合做好相关管理工作。

第五章 路内停车场

第二十三条 市公安交通管理部门应当会同有关部门，根据城市总体规划和综合交通规划，制定路内停车场设置方案。

路内停车场设置方案经市政府批准后，由市市政行政管理部门组织实施。

第二十四条 路内停车场设置方案编制应当遵循以下准则：

（一）符合本市停车场发展规划和发展政策。

（二）符合区域道路停车总量控制和城市停车泊位总量控制要求。

（三）与区域停放车辆供求状况、车辆通行条件和道路承载能力相适应。

（四）区别不同时段、不同用途的停车需求。

路内停车场设置方案应当广泛征求社会公众的意见，并向社会公布。

第二十五条 下列区域不得设置路内停车场：

（一）消防通道、无障碍通道。

（二）道路交叉口和学校出入口、公共交通站点附近十五米范围内。

（三）其他不宜设置路内停车场的区域和路段。

第二十六条 市市政行政管理部门可以根据路内停车场设置方案在道路上设置停车泊位。

其他任何单位和个人不得在道路上设置停车泊位。

第二十七条 路内停车场经营管理单位应当在市市政行政管理部门的监督下，按照路内停车场设置方案的要求和标准，划设停车泊位标线及设置相关设施。

未经批准，任何单位和个人不得擅自撤除、侵占停车泊位，不得设置障碍物影响停车泊位的使用。

第二十八条 市公安交通管理部门应当会同有关部门，定期对路内停车场停车泊位的设置和使用情况进行评估，并根据道路交通流量和停车需求变化，及时调整路内停车场设置方案，并向社会公示。

第二十九条 路内停车收费实行政府定价，由路内停车场经营管理单位根据区域及地段停车需求情况，按时或者按次方式计收停车费。

路内停车收费属城市道路停车占道费，不包含车辆保管费。路内停车场经营管理单位应当设置必要的标识进行提示。

第三十条 路内停车场的经营和管理，应当遵守下列规定：

（一）管理人员佩戴统一服务牌证。

（二）指挥车辆有序停放，维护停车秩序。

（三）不得将停车泊位出租给单位和个人作为专用停车泊位。

（四）在设立的路内停车场同侧设置包含路段名称、停车泊位数、收费标准及投诉监督电话等信息的公示牌。

（五）根据需求配备专业管理人员或者自动收费系统。

第三十一条 机动车驾驶人在路内停车场停放车辆的，应当按照规定时间、准停车型在停车位线内按标示停车方向停放，按规定缴交停车费，并遵守停车场管理有关制度。

第三十二条 因城市重大活动、节假日、城市基础设施建设、疏导交通等需要临时占用、暂停或者撤除道路停车泊位的，市公安交通管理部门可以采取临时处置措施，并通知市市政行政管理部门及相关管理单位。



第六章 法律责任

第三十三条 违反本办法第十一条规定，擅自将已经批准建成的停车场或停车泊位挪作他用的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，可自责令改正之日起，对责任单位或者个人按被挪用的停车位数予以处罚，一个停车位一日罚款二百元。

第三十四条 违反本办法第十四条、第二十一条第三款、第二十六条、第三十一条规定，擅自设立经营性停车场或者设置停车泊位的，机动车驾驶人不按规定停放车辆或者在路内停车场停车泊位停放车辆不按规定缴纳停车费的，由市公安交通管理部门依据《珠海经济特区道路交通安全管理条例》有关规定予以处罚。

第三十五条 违反本办法第十九条、第二十一条第四款、第三十条规定，不按照规定经营和管理停车场的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，处五百元以上一千元以下罚款。

第三十六条 违反本办法第二十七条第一款规定，路内停车场经营管理单位未按照路内停车场设置方案的要求和标准，划设停车泊位标线及设置相关设施的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上二万元以下罚款。

违反本办法第二十七条第二款规定，擅自撤除、侵占停车泊位或者设置障碍物影响停车泊位使用的，由市公安交通管理部门责令恢复原状，并处警告或一千元以下罚款。

第三十七条 停车场经营管理单位违反价格法律、法规和政策规定的，由价格行政管理部门依照价格管理法律、法规予以处罚。

第三十八条 行政机关工作人员违反本办法规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关部门按照管理权限决定给予处分;涉嫌犯罪的，由司法机关依法处理。

第七章 附 则

第三十九条 本办法有关用语的含义如下：

停车场，是指供各种机动车停放的露天或者室内场所，包括公共停车场、配建停车场和路内停车场。

公共停车场，是指根据城市规划独立选址建设，为社会公众机动车停放的场所。

配建停车场，是指公共建筑、商业街区、居住区、大中型建筑配套建设的机动车停放场所，包括向社会开放的和供本单位、本居住区居民专用的场所。

路内停车场，是指利用城市道路临时设置，供机动车停放的场所。

经营性停车场，是指向社会开放，为机动车提供有偿停放服务的停车场。

停车场经营管理单位，是指负责提供机动车停放服务的停车场管理企业或者其他单位。

第四十条 本办法自2012年3月1日起施行。