国家林业局


林资字[2007]1号

国家林业局关于科学编制森林经营方案全面推进森林可持续经营工作的通知

各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，中国林科院：
为认真贯彻落实《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》精神，大力推进我国森林可持续经营工作，全面提高森林经营管理水平，我局指导福建省林业厅编制了几个不同类型森林经营方案的范例，现印发给你们，请认真学习研究和借鉴参考。并就加强森林经营方案编制和实施工作的有关问题通知如下：
一、充分认识森林经营方案编制工作的重要意义
加强森林的科学经营，是增加森林资源数量，提高森林资源质量的主要措施；是协调林业生态、社会、经济“三大效益”发挥，推进林业生态、产业“两大体系”建设的重要手段。科学编制森林经营方案，是加强森林的科学经营，实现森林可持续发展的重要手段；是森林经营主体制定年度计划、组织经营活动和林业主管部门实施森林资源管理、监督的重要依据；是建立高效、透明、科学、有序的森林资源经营管理体系的重要载体；是巩固林权制度改革成果、落实林权所有者经营自主权的重要保障。随着林业分类经营、集体林权制度和森林采伐政策等各项改革的深入推进，不同类型森林主导功能日益明确，产权主体日趋落实，为加强森林经营工作明确了方向，提供了广阔的空间，全面推进森林可持续经营的条件已基本成熟。各级林业主管部门要充分认识科学编制森林经营方案的重要意义，真正把编制和实施森林经营方案作为提高林业经营管理水平，转变林业增长方式，提高森林资源整体功能的重要措施，摆上议事日程，全面推动森林可持续经营工作，实现在经营中利用、在利用中经营，越采越多、越用越好，为林业又好又快发展提供有力保障。
二、正确把握森林经营方案编制工作的基本要求
森林经营方案的编制必须以科学发展观为指导，以森林可持续经营理论为依据，以培育健康、稳定、高效的森林生态系统为目标。通过科学规划、分类经营、分区施策，实现对森林资源的严格保护、积极发展、科学经营和合理利用，不断提高森林资源质量，优化森林资源结构，增强森林生态系统的整体功能，实现林业的可持续发展。
森林经营方案的编制必须坚持资源、环境和经济社会的协调发展，坚持所有者、管理者和经营者责权利相统一，坚持保护、发展与利用森林资源相并重，坚持生态效益、经济效益和社会效益相结合的原则。全面加强对森林、林木、野生动植物和生物多样性的科学经营、保护和利用，提高森林经营单位的经济效益，改善林区社会经济状况，促进人与自然的和谐发展。
各级林业主管部门要通过组织、指导和监督森林经营方案的编制与实施，逐步实现由单纯森林采伐指标管理向森林科学经营管理转变；由单纯控制森林资源消耗向保障生态安全与维护产权主体利益并重转变；由单纯行政决策向充分尊重经营者意愿和相关利益者共同参与的决策机制上转变。
三、认真组织开展森林经营方案编制工作
各省级林业主管部门要按照我局《森林经营方案编制与实施纲要》（试行）的要求，紧密结合本地实际，科学制定森林经营方案编制的规划，明确森林经营方案编制的进度、时限和要求，切实加强领导、精心组织，有计划、有步骤地稳步推进本区域森林经营方案的编制工作。“十一五”期间，各省、自治区、直辖市要首先完成国有森林经营单位和工业企业森林经营大户的方案编制工作。
各地要统筹安排森林资源二类调查和基础用表的修订、完善等工作，确保森林经营方案编制基础工作扎实有效；要充分发挥各级林业调查规划部门在森林经营方案编制工作中的核心作用，及时成立林业、生态、经济、社会等方面专家组成的森林经营方案编制工作专家库，为编制工作的顺利开展和其中关键问题的科学决策提供支持和保障；要进一步完善相关法规政策和技术规范，使森林经营方案编制工作有章可循、有规可依；要积极开展森林可持续经营的试验示范，探索不同森林类型、不同所有制、不同编制单位森林经营方案的编制模式。2007年各省级林业主管部门要确定2-3个不同类型的经营单位，组织开展森林可持续经营试验示范，并率先编制森林经营方案，为本区域其他单位的编制工作提供借鉴。各省级林业主管部门要将确定的森林经营编制名单和工作计划于2007年3月底前报我局。
四、切实保障森林经营方案的有效实施
各级林业主管部门要依法做好森林经营方案的审核审批工作，确立森林经营方案在森林经营工作中的法律地位和权威性；要逐步把森林经营方案的实施效果作为评价林业经营管理水平和考核各级林业主管部门领导保护发展森林资源目标责任制的重要依据；要把森林资源经营管理的各项检查、核查、验收与森林经营方案的执行情况紧密结合起来；要按照依法批准的森林经营方案编制、落实森林采伐限额和木材生产计划；要切实加大对森林经营方案编制和实施的资金、政策的扶持力度，可根据各地的实际情况，从征占用林地植被恢复费和育林基金中提取一定比例的资金，用于森林经营方案的编制和实施。认真加强对各个层次森林经营、管理人员的培训；要大力宣传编制和实施森林经营方案的意义、作用和相关林业政策、法规，为森林经营方案的实施创造良好氛围。要通过以上措施，力争到“十一五”末初步建立起以森林经营方案为基础的森林资源经营管理体系。
特此通知。



国家林业局
二○○七年一月四日


国家发展和改革委员会


发改工业[2006]2222号

国家发展改革委关于印发水泥工业发展专项规划的通知



各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市、新疆生产建设兵团发展改革委、经贸委（经委）：

为了贯彻落实科学发展观，按照循环经济理念，走新型工业化道路，加快水泥产业结构调整和促进产业升级，指导我国水泥工业健康持续发展，改变水泥工业产业结构不合理，整体竞争力不强的状况，实现水泥工业经济增长方式的转变。我委制定了《水泥工业发展专项规划》，经报请国务院批准同意，现印发给你们，请参照执行。



附件： 《水泥工业发展专项规划》



中华人民共和国国家发展和改革委员会
二〇〇六年十月十七日




附件：

水泥工业发展专项规划

国家发展和改革委员会


前　　言
一、水泥工业基本情况
（一）产量持续增长
（二）布局趋于合理
（三）结构调整加快
（四）规模生产扩大
（五）装备水平提高
（六）效益同步增长
二、发展中存在的主要问题
（一）厂点分散规模小，质量不稳标号低
（二）工艺落后能耗高，环境破坏污染大
（三）人均产出效率低，国际比较差距大
（四）盲目扩张结构差，矿产资源浪费大
三、发展环境及需求预测
（一）发展环境
（二）需求预测
四、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想
（二）基本原则
1、坚持资源保护和综合利用，走循环经济道路
2、坚持技术进步和保护环境，树立科学发展观
3、坚持结构调整和淘汰落后，培育优势大集团
4、坚持合理布局和发展西部，统筹地区发展
（三）发展目标
五、地区布局
（一）华北地区
（二）东北地区
（三）华东地区
（四）中南地区
（五）西南地区
（六）西北地区
六、保障措施



前 言

水泥是国民经济的基础原材料，水泥工业与经济建设密切相关，在未来相当长的时期内，水泥仍将是人类社会的主要建筑材料。改革开放以来，我国水泥工业得到较快的发展，整体素质明显提高，产量已多年居世界第一位。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，随着我国工业化和城镇化进程的加快，水泥消费将继续保持较高的水平，水泥工业也将进入新的发展时期。
当前我国水泥工业还存在以下问题：一是整体发展水平粗放，不符合新型工业化的要求，资源、能源消耗高，污染严重，生态和环境压力越来越大；二是结构性矛盾突出，落后立窑水泥比重仍比较大，生产企业数量多，产业集中度低。
我国水泥工业发展的主要任务是贯彻落实科学发展观和走新型工业化道路原则，加快结构调整。为指导水泥工业未来10-20年结构调整和产业升级，加强和改进投资管理，建立企业自我约束机制，完善有利于发展的市场环境，进一步加强和改善宏观调控，避免投资盲目扩张，促进水泥工业健康发展，特制定本规划。
本专项规划是当前和今后一个时期我国水泥工业发展的指导性文件。各部门在制定相关的发展规划和有关政策时要体现本规划精神，各地区制定水泥工业发展规划也要遵循本规划的要求。





















一、水泥工业基本情况
（一）产量持续增长
改革开放以来，随着经济建设规模扩大，我国水泥工业发展很快。1978年全国水泥产量6524万吨，2005年水泥产量10.60亿吨，水泥年产量净增9.95亿吨（见表1）。从1985年起我国水泥产量已连续21年居世界第一位，目前占世界总产量的48%左右。水泥产量的快速增长，从数量上基本满足了国民经济持续快速发展和大规模经济建设的需要。

表1、 1978年以来我国历年水泥产量

年份 全国产量 增长量 增长率 年份 全国产量 增长量 增长率
万吨 万吨 % 万吨 万吨 %
1978 6524 959 17.2 1992 30822 5561 22.0
1979 7390 866 13.3 1993 36788 5966 19.4
1980 7986 596 8.1 1994 42118 5330 14.5
1981 8290 304 3.8 1995 47561 5443 12.9
1982 9520 1230 14.8 1996 49118 1557 3.3
1983 10825 1305 13.7 1997 51174 2056 4.2
1984 12302 1477 13.6 1998 53600 2426 4.7
1985 14595 2293 18.6 1999 57300 3700 6.9
1986 16606 2011 13.8 2000 59700 2400 4.2
1987 18625 2019 12.2 2001 66104 6404 10.7
1988 21014 2389 12.8 2002 72500 6396 9.7
1989 21029 15 0.1 　 2003 　86200 　13700 　18.9
1990 20971 -58 -0.3 　 2004 　97000 　10800 　12.5
1991 25261 4290 20.5 　2005 　106000 　9000 　9.3

（二）布局趋于合理
目前，我国31个省、自治区、直辖市都建有水泥厂。从布局上看，水泥的生产和消费主要集中在东部地区，供需基本保持平衡，没有大量的调入调出，布局已基本趋于合理。
（三）结构调整加快
从上世纪70年代初开始研制新型干法水泥技术装备开始，在国家的推动下，我国水泥产业结构调整步伐不断加快。1995年新型干法水泥2853万吨，仅占总产量的6%。2000年上升到7188万吨，占总产量的12%。2004年上升到3.2亿吨，占总产量的33%。到2005年底新型干法水泥产量达到4.73亿吨，新型干法水泥占水泥总产量的比重为45%。一年间增长12个百分点。目前，新型干法水泥发展已经形成了由政府导向、市场拉动、企业自主发展的良好局面，对促进水泥工业结构调整将起到重要的推动作用。
（四）规模生产扩大
经过20多年发展，水泥生产规模不断扩大，一批大企业集团发展壮大，对提高我国水泥工业的竞争力，加快结构调整和产业升级，起到了重要促进作用。2000年，国家重点支持的十大水泥企业集团产量合计2640万吨，仅占全国水泥总产量的4.4%。到2005年底，这一比例已提高到15%，其中安徽海螺集团产量已超过6200万吨。
（五）装备水平提高
水泥行业科研创新与技术开发能力不断提高，装备制造水平有了很大进步。目前日产2000吨新型干法水泥生产技术装备已全部国产化，日产4000吨、5000吨新型干法水泥生产技术装备国产化率达到90%以上，日产8000吨水泥熟料生产线和日产10000吨水泥熟料生产线已经投产。工艺先进、技术成熟的大型国产化装备为我国新型干法水泥加快发展提供了技术保证，同时也为我国大型水泥技术装备出口奠定了基础。
（六）效益同步增长
水泥行业实现了产量和效益的同步增长。2005年全行业实现利润80.5亿元。按统计口径计算，60万吨规模以上企业效益显著，占全行业的73%，小型企业只占27%。大型新型干法水泥企业的规模经济优势和技术经济优势得到了充分体现，不具备经济规模和落后工艺的水泥项目已普遍不被认同。
二、发展中存在的主要问题
尽管我国水泥工业发展取得了很大成绩，但结构性矛盾仍比较突出，主要表现为企业规模小、产品档次偏低、落后生产能力仍占相当比重、能耗大、资源消耗高、环境污染严重等。这些问题的产生，既有长期低水平发展积累的原因，也有近两年在市场需求拉动下，一些企业不顾产业政策，低水平盲目扩张所带来的后果。
（一）厂点分散规模小，质量不稳标号低
全国共有规模以上（年销售收入500万元以上）水泥企业5000多家，企业数量超过世界其他国家的总和，平均规模仅为22万吨，远低于世界平均水平。
目前，水泥生产能力中55%左右仍为落后的立窑和小型干法中空窑，32.5级水泥等低端产品约占总产量的85%，42.5级及以上的约占12%，其余为特种水泥。我国混凝土标号大部分为C20、C30，而国外多为C50、C60。由于混凝土标号标准低，特别是立窑水泥产品质量不稳定，给工程质量带来隐患，直接影响建筑工程的寿命。
（二）工艺落后能耗高，环境破坏污染大
与新型干法水泥相比，小立窑、湿法窑等落后工艺能耗高。由于目前采用立窑等落后生产工艺的能力还占相当比重，造成我国水泥工业整体能耗还比较高。
表2、我国各类水泥窑平均热耗对比
窑型 新型干法窑 机立窑 湿法窑 干法中空窑
吨熟料千克标准煤 115 160 208 243
热耗指数 100 139 181 211
水泥工业对环境影响主要是粉尘污染，其粉尘排放量占全国工业行业粉尘排放总量的40%左右。虽然国家对水泥行业的环保问题日益重视，水泥生产中的粉尘排放总量逐年降低，但污染问题仍很严重。目前多数立窑和干法中空窑企业粉尘排放浓度严重超标。
（三）人均产出效率低，国际比较差距大
2005年我国水泥企业全员人均实物劳动生产率约800吨/人·年，其中小型企业仅200吨/人·年，中型企业为400—600吨/人·年，日产2000吨以上新型干法生产线，已提高到2500—4000吨/人·年。但与发达国家相比仍存在很大差距，如德国为3015吨/人·年，法国为3273吨/人·年，日本已达到15000吨/人·年。
（四）盲目扩张结构差，矿产资源浪费大
在市场需求快速增长的拉动下，新增水泥产量中有相当一部分是国家明令禁止新建的立窑水泥，当前落后生产能力的重复建设仍未得到完全有效的遏制。主要原因：一是闲置立窑生产能力在市场的刺激下恢复了产能，并扩径改造提高产量；二是相当一部分已淘汰关闭的小水泥企业又投入生产，形成虚关实开的现象；三是在水泥市场形势较好的西部地区，不但一些应淘汰的立窑没有关闭，而且还有新建立窑的现象，东部地区一些水泥企业将拆除的立窑转移到西部地区恢复生产。盲目扩张进一步加大了结构调整的难度，严重影响了水泥工业的可持续发展。特别是一些水泥企业不建矿山，采用民采民运方式，不重视环境保护和资源的合理开采利用，资源和生态环境的破坏也较严重。
三、发展环境及需求预测
（一）发展环境
当前我国正处于全面建设小康社会的关键发展阶段，国内国际环境总体上都有利于我国加快发展。水泥工业作为基础性原材料行业，与国民经济关联度比较高，随着推进工业化和城镇化进程，基础设施建设步伐加快，城乡居民住房水平升级，都将拉动水泥工业的快速发展。此外，在国家鼓励新型干法水泥技术推广和实施装备国产化政策的引导下，已经解决了制约新型干法水泥设备依赖进口的问题，降低了投资成本，为大力发展新型干法水泥创造了有利条件。
（二）需求预测
综合考虑国情及水泥生产和消费现状，借鉴国际工业化国家水泥消费变化经验，在今后较长一段时间内，水泥消费都将保持在较高的水平。
根据对美国、德国、法国、日本等发达国家水泥消费量的分析，当人均累积水泥消费量达到12—14吨，年人均水泥消费量为600—700公斤的时候，水泥消费量达到饱和，消费总量和人均消费量开始呈缓慢下滑的趋势。2005年我国人均水泥消费量806公斤，人均累积消费量8.69吨。与发达国家相比，人均累积消费量还比较低，随着城镇化进程的加快，水泥消费还有较大增长空间。据测算，2011—2015年间，人均水泥累积消费量将达到14吨，人均水泥消费量为900公斤，水泥年需求总量约为12.5亿吨。
党的十六大提出到2020年实现国民经济总量翻两番的目标，综合考虑水泥与国民经济各领域的关联因素，预测2010年需求量为12亿吨。随着科学发展观的深入贯彻和落实，考虑到技术进步和厉行节约等因素，水泥实物消耗量将逐步减少，预测到2020年，水泥需求量也将基本维持在13亿吨左右。
四、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想
贯彻落实科学发展观和走新型工业化道路的原则，控制总量，以优化地区布局和结构调整为重点，以市场为导向，以效益为中心，大力发展循环经济，保护生态环境，依靠技术进步，推动企业联合重组，实现水泥工业可持续发展，满足国民经济发展需要。
（二）基本原则
水泥工业的发展，要坚持以下基本原则：
1、坚持资源保护和综合利用，走循环经济道路
建设大中型水泥项目必须有可靠的资源保障。禁止采用破坏资源的开采方式，加强对民办矿山环境污染的治理和整顿，对民采民运方式要进行有效监督。要重视资源综合利用,鼓励企业利用低品位原、燃材料以及砂岩、固体废弃物等替代粘土配料，支持采用工业废渣做原料和混合材。推广节能粉磨、余热发电、利用水泥窑处理工业废弃物及分类好的生活垃圾等技术，发展循环经济。
2、坚持技术进步和保护环境，树立科学发展观
水泥工业发展要坚持技术进步，广泛推广使用成熟、可靠的先进技术装备，严格禁止低水平建设。要依法保护环境和生态，对矿区采后要进行复垦，恢复景观地貌。对文化、旅游、高新技术和第三产业为发展重点的大城市市区及风景名胜区，今后一律不再建设水泥项目。现有水泥厂也要逐渐向远郊或周边地区转移。要按照科学发展观的要求，切实转变增长方式，努力降低消耗，提高产品质量和资源开发利用水平，实现可持续发展。
3、坚持结构调整和淘汰落后，培育优势大集团
国家鼓励建设日产4000吨及以上规模的大型新型干法水泥生产线，西部地区建设规模也应达到日产2000吨及以上，除一些受市场容量和运输条件限制的特殊地区外，原则上不再建设日产2000吨以下规模的水泥项目。禁止建设任何落后工艺的水泥生产能力，对环境污染大、资源破坏严重的小水泥厂，要依法淘汰。通过兼并重组，实行产业整合，积极培育优势企业，提高竞争能力。鼓励大企业在消费市场兼并小企业，将具备条件的小企业改建为粉磨站、中转库或预拌混凝土等接替产业。努力提高散装水泥比例。
4、坚持合理布局和发展西部，统筹地区发展
各地区要从我国区域经济发展不平衡、水泥消费水平相差较大的实际情况出发，根据水泥产品附加值较低、保质期有限、不宜远距离运输的特点，综合考虑资源、能源、环境容量等配套条件，合理布局，协调发展。东部地区经济相对发达，水泥工业已形成较大规模，随着土地、环保压力不断加大，应严格控制产能的扩张，以重点改造现有企业为主，不再铺新摊子；中部地区石灰石资源比较丰富，交通运输便利，水泥工业正处于快速发展时期，在满足本地区水泥需求的同时也可兼顾周边地区的需要，应依托老企业扩建日产4000吨以上生产线，尽快形成合理的经济规模；西部地区新型干法水泥发展薄弱，应重点支持，要以减少运输压力和满足本地区需求为原则，发展建设日产2000吨以上的新型干法水泥，加快淘汰落后，促进西部地区水泥工业结构升级。
（三）发展目标
到2010年，新型干法水泥比例达到70%以上，新型干法水泥技术装备、能耗、环保和资源利用效率等达到中等发达国家水平。到2020年，基本实现水泥工业现代化，并具有较强的国际竞争能力；新型干法水泥熟料控制在7亿吨左右；企业数量由目前5000家减少到2000家左右，生产规模3000万吨以上的达到10家，500万吨以上的达到40家。
五、地区布局
各地区水泥工业的发展要按上述原则，科学规划、合理布局。
（一）华北地区
该区域石灰石资源主要分布在河北省和山西省，能源条件好，靠近经济中心，是水泥工业发展和调整的重点地区；北京和天津是重要的中心城市，环保要求高，原则上不再发展水泥，需求由周边地区供给；内蒙古自治区应结合地域特点和经济发展的需要，进一步完善生产力布局。
（二）东北地区
该地区是我国的老工业基地，大型石灰石矿区主要分布在辽宁大连、本溪、辽阳、凌原、朝阳以及吉林双阳、磐石、辉南等地。考虑到目前东北地区新型干法水泥比重偏低，应结合淘汰落后工艺、装备，加快发展大型新型干法水泥。
（三）华东地区
该地区是我国经济发展水平较高的区域，市场容量大，石灰石资源丰富，大型石灰石矿区广泛分布在安徽怀宁、枞阳、贵池、铜陵、含山、繁昌、芜湖等沿长江两岸地区以及山东济宁、枣庄、潍坊等地区。山东、江苏、浙江、安徽已成为我国水泥的主要产地。这些地区应在严格控制总量，进行等量淘汰的前提下，加快结构调整，发展大型新型干法水泥。上海是重要的中心城市，没有石灰石资源，生态和环保要求严格，应限制发展水泥工业。
（四）中南地区
该地区石灰石资源丰富，大型石灰石矿区主要分布在广西沿西江流域及西部地区、广东英德、广州及东部地区、河南南阳、洛阳、焦作等地区以及湖北沿长江流域。广东省经济发展水平高，但水泥工业结构不合理，是结构调整的重点地区，鼓励省内外大集团在广东通过兼并重组发展新型干法水泥；广西、湖北、湖南、河南水泥工业发展条件好，可适度发展大型熟料基地。
（五）西南地区
该地区经济基础相对薄弱，大型石灰石矿区主要分布在四川中南部的峨眉山、攀枝花一带以及重庆的涪陵、丰都、忠县等沿长江流域。目前新型干法水泥比重仍很小，需加快结构调整，努力提高新型干法水泥比重。
（六）西北地区
该地区经济发展相对落后，水泥消费水平低。甘肃、陕西石灰石资源丰富，可根据市场需求，建设大中型新型干法水泥生产线，加快淘汰落后工艺。
六、保障措施
颁布实施《水泥工业产业发展政策》是政府对水泥工业发展进行宏观调控和引导的重要措施。产业政策包括水泥工业发展目标、产业发展重点、产业技术政策、产业组织政策、投资管理政策、发展保障政策等，是指导行业发展的政策性文件。各部门、各地区、各类经济组织均要严格遵守，以保证我国水泥工业持续健康协调发展。
按照投资体制改革方案，除禁止类项目外，其他水泥类项目由省级投资主管部门核准。各省级投资主管部门要按照发展规划和产业政策的要求，切实加强项目管理。未经核准的水泥项目一律不得建设，凡自行建设的,政府投资主管部门要责令关闭。
质检部门要加大对无生产许可证违法生产的水泥企业的查处力度，工商行政管理部门要加大对无照生产水泥的查处力度，禁止生产、销售不符合质量标准和假冒伪劣的水泥，质检部门和工商行政管理部门要按照职责分工依法予以查处。
环保部门要把小水泥企业粉尘排放和治理作为各地区环境整治的重点。根据国家制定的水泥工业环保排放标准，对企业进行动态监督。对环保不达标的，要依法查处。
建设管理部门要提高混凝土使用标准，大力推广预拌混凝土，修订建筑工程设计规范和标准，全面提高水泥制品、构件及混凝土的性能和质量，逐步建立起建筑工程质量保证与监督机制，有效地提高建筑物的寿命，从而实现在满足社会发展需要的条件下，减少全社会对水泥的实物消耗，达到有效节约石灰石等自然资源与能源的消耗，减轻环境污染。