国家环境保护局 监察部


关于监督检查《国务院关于环境保护若干问题的决定》贯彻执行情况的通知
国家环境保护局、监察部



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部委及直属机构：
环境保护是我国的一项基本国策，党中央、国务院对环境保护工作十分重视。1996年7月，国务院召开了第四次全国环境保护会议，会后发布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发〔1996〕31号，以下简称《决定》）。国务院在《决定》中提出了实现“九五”环
保目标的一系列重要措施，并责成国家环境保护局会同监察部等有关部门监督检查《决定》的贯彻执行情况。
为了切实贯彻落实国务院《决定》，国家环境保护局和监察部决定对各地、各有关部门贯彻执行国务院《决定》的情况进行监督检查。现通知如下：
一、检查的重点
监督检查的重点是《决定》中规定的地方人民政府和有关部门履行环境保护职责的情况：
1、地方人民政府执行《决定》中关于1996年9月30日以前取缔、关闭十五类严重污染环境的企业的情况，以及防止其“死灰复燃”的具体措施。
2、地方人民政府对本辖区内超标排放污染物的单位实行限期治理的情况，以及对经限期治理、逾期未完成治理任务的单位责令其关闭、停业或转产的情况。
3、各省、自治区、直辖市为实施《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，对本辖区内主要污染物实行总量控制的具体目标以及总量控制指标的落实措施。
4、各地将经国务院批准的《中国跨世纪绿色工程规划》纳入本地区国民经济和社会发展计划的情况及其实施安排和进展。
5、直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市人民政府为改善大气和地面水环境质量，并按功能分区分别达到国家规定的有关标准所采取的具体措施及其进展情况。
6、有关地方人民政府为确保实现国务院提出的使淮河、太湖水体变清的目标和使海河、辽河、滇池、巢湖水质明显改善的要求所采取的措施及其实施进展情况。
7、城市人民政府为了加强城市环境综合整治，在防治废水、废气、废渣和噪声污染方面所采取的措施。
8、各地执行《决定》关于“各省、自治区、直辖市应切实增加环境保护投入，逐步提高环境污染防治投入占本地区同期国民生产总值的比重”，以及“县级以上人民政府应设立环境保护管理机构，独立行使环境保护的统一监督管理职责”的规定的情况。
9、各级环保部门和计划、经贸、建设、工商、土地管理及其他依法负有环境保护职责的部门，在建设项目的审批、登记、规划、用地、设计和竣工验收环节，在对重点限期治理项目的指导、监督和帮助方面，在淘汰严重污染环境的落后生产工艺和落后设备方面，在禁止转嫁废物污染
等方面，履行环境保护职责的情况。
二、检查的时间和方法
自本通知发布之日起，各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门进行自查，并对自查中发现的问题督促整改。自查工作必须在1997年3月底之前完成。
自查工作结束后，国家环境保护局、监察部将会同有关部门对有关地区和部门进行重点检查。
检查的方法：
1、由环保部门会同监察机关及有关部门组成检查组，并邀请人大代表、政协委员参加检查。
2、实行环境执法的综合性监督检查与对环境影响评价、“三同时”、排污收费和限期治理等环境保护法律制度的专项检查相结合。
3、实行环保部门和监察机关的监督检查与社会监督相结合，充分发挥舆论监督的作用，对性质严重，影响较大的问题要从严处理，并公开曝光。
4、各级环保部门应当设立环境违法举报制度，公布举报电话，支持公众参与环境监督，并对公众举报的环境违法案件及时查处。
今后，国家环境保护局和监察部将根据全国环保工作的实际需要，每年定期或不定期地进行专项环境保护执法监察。
三、检查的组织领导
这次检查由国家环境保护局、监察部等部门组织协调，并负责对各地区、各部门的检查工作进行督促、指导。
各省、自治区、直辖市的自查工作，由各级环保部门和监察机关组织实施。
四、对检查工作的要求
1、检查人员应认真学习有关环境保护和监察工作的有关法律、法规和政策，熟悉有关业务，在检查中要坚持原则，清正廉洁。检查工作要严格依照国家有关法律、法规进行。
2、被检查单位和个人应主动接受检查，如实汇报情况，提供有关资料，对不如实汇报，弄虚作假，隐瞒不报，拒绝检查的，应严肃处理，并追究主管部门领导责任。
3、对检查过程中发现的重大问题，检查组应及时报告同级人民政府和上级环保部门、监察机关，对需要给予党纪政纪处理的，应移交纪检监察机关按程序办理。
4、各地区、各部门自查自纠结束后，要认真写出总结报告，并报国家环境保护局和监察部。国家环境保护局和监察部将对各地区、各部门贯彻执行国务院《决定》的情况，向国务院作出报告。





1996年11月29日
　　自2008年最高人民法院在全国范围推行案件质量评估工作以来，审判管理逐渐形成了以案件质量评估体系为“指挥棒”的综合调控机制。这种以司法统计技术为支撑的案件质量评估体系决定了审判管理机制主要处于宏观层面。在审判管理不断加强、案件质量宏观数据逐年提升的现行态势下，我们更应该把目光转移到审判管理宏观调控向微观基础的传导上。目前，虽然审判管理宏观调控的微观基础不断夯实，但现实中的微观基础却并不牢固。作为身在基层法院、连续学习和关注全国审判管理的笔者，对宏观与微观之间的博弈有了切身体会。需要说明的是，本文采用“博弈”这一术语，绝非贬义，而是在肯定成绩的基础上，对审判管理的一些现实问题做客观的分析和理性的思考，为进一步完善审判管理制度提供些许思路。

一、整体与局部之间的“囚徒博弈”

“囚徒博弈”的核心思想是，在一个集体里，有可能每个人都是理性的选择，但对于整个集体来说却是不理性的。尽管案件质量评估体系的价值导向是公正、效率和效果的有机统一，但是，它强调的是每个案件经过整个审判流程过程后所应具有的综合结果，而因上下级法院之间和法院部门之间的职能分工不同，各级法院和各个部门面临着不同的案件质量评估指标的评价。出于自身利益的考虑，各级法院和各个部门会追求各自部门指标数据的最优化，但这样未必会使每个案件在经过整个审判流程过程后所应具有的综合结果是最优的。

例如，最高人民法院在2008年11月公布了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》中对发回重审进行了原则性规定，即根据申请再审上提一级的立法精神，再审程序中不应强调发回重审为原则。而在目前司法实践中，有些上级法院可能基于回避信访风险或错判风险等考虑，并不具体区分再审理由，而笼统地以事实不清、事实错误和违反法定程序为由，将绝大部分再审案件一纸裁定发回下级法院重审，忽视对当事人再审诉权的保障。又如，一些法院的立案、审判、执行等部门片面追求各自部门利益，忽视相互工作之间的关系。如立案部门缺乏必要的审查，将一些不适宜法院处理的案件予以立案，造成审理后难以下判；如有的法官对判决主文的可执行性缺乏必要的审查，判决后造成无法执行；如有的法官在执行过程中措施失当，引起诉讼保全失效，造成当事人权益难以及时实现等。

二、共性与个性之间的“空间博弈”

基于历史传统、经济发展、社会环境等因素的不同，各地法院面临的司法需求和审判形势会有较大的差异，其审判管理的重点和难点也就会有所侧重。比如，案件数量多、审判压力大的法院侧重于效率管理，而案件数量少、审判压力小的法院侧重于质量管理或效果管理；处于乡土社会的法院会注重调解工作，更强调审判的社会效果，而处于商业社会的法院会注重判决结案，更强调审判的法律效果，为市场经济提供明确的规则指引。对此，最高人民法院在《关于开展案件质量评估工作的指导意见》第七条和第十三条分别规定，各级人民法院可以根据实际情况适当调整指标和权数，以实现共性调控与个性发展的和谐共存。然而，虽有立法规定，但近年来上级法院对下级法院的案件质量进行评估时却对此关注不够，仍然用共性的指标体系进行统一的评估。

例如，对于审判压力很大的法院来说，虽将精力集中于效率管理，但它的效率指标数值与其他不同类型的法院效率指标数值相比不一定都有比较优势，更不用谈质量和效果其他两个指标数值。一般来说，除了基于案件数量较大的原因而拥有个别指标数值优势外，其他诸多效率指标都会处于相对劣势。为了迎合共性指标体系的评估，有的法院借用“诉调对接”机制，采取案件体外循环的方法，人为不当地提升效率指标数值。再如，对于处于商业社会的法院来说，如果不区分案件性质，一味强调所有案件的高调撤率，则会造成像在知识产权、金融创新工具等纠纷中无法充分发挥“提供规则指引、培育新型市场”的司法功能。

三、他律与自律之间的“时间博弈”

一项审判管理内容真正的贯彻落实必然经历由开始的宏观他律走向之后的微观自律两个过程。其中，微观的认同是宏观他律走向微观自律的前提条件，经由“认知——情感——行为——内化于心”，最终审判管理内容获得真正落实。但司法实践中，一项审判管理内容得到广泛认同、由他律走向自律并非一帆风顺，需要经过时间的洗礼。这种博弈就像压弹簧，此消彼长，不进则退。只有该项审判管理一直持续，宏观管理效果才会持续显现，若该项审判管理不再施力，则宏观管理效果就不会继续叠加，而一旦该项审判管理有所减弱，往往会出现有违该项审判管理初衷的反向反弹。

最典型的例子就是之前最高人民法院对调撤率的强调，各地法院均予以高度重视，想方设法地提升调撤率指标的数值，相应的，那些年度中，调撤率指标数值也就有较大幅度的提高，甚至据某个媒体报道，个别法院民事调撤率高达100%。然而，随着近年来针对结案率指标的负面影响，最高人民法院不断提出均衡结案的要求。各地法院又把注意力转向均衡结案工作。在近年来均衡结案率指标数值得到明显提升的同时，许多法院的调撤率指标不仅不能保持历史的最佳状态，而且呈现不同程度地下滑趋势。

四、内涵与外延之间的“边缘博弈”

最高人民法院和高级人民法院对每一个案件质量评估指标的目的与功能、计算标准等内涵都进行了较详细的规定。尽管某些案件质量评估指标的外延没有被完全描述出来，但是根据其内涵的规定，结合管理服务于审判的理念，各地法院完全可以得出正确的界定。但反观司法实践，部分法院不断在试探每个案件质量评估指标的边缘区域。

例如，对于当庭裁判率指标的参考标准，最高人民法院仅规定当庭裁判包括当庭口头裁判和法官主持调解双方当庭签字的案件。司法确认的诉前调解案件是否包含其中，没有明确，从而造成实践中有的法院“理所当然”地将其包含在内，甚至采用各种方法让无需进行司法确认的诉前调解案件进入司法确认程序，用以提升当庭裁判率指标数值。

五、管理与审判之间的“专业博弈”

宏观审判管理部门凝聚着专业管理思维，充斥着审判管理专业人士；微观审判领域则缺乏足够的专业资源。这种“专业屏障”往往成为信息不对称下博弈均衡走向整体审判利益受损的重要壁垒。

总之，作为一个相对的概念，宏观与微观之间，大到可以是最高人民法院与基层人民法院之间，小到可能是某个庭室与其内的法官之间，无论属于那个层次，都或多或少存在上述的五种博弈，让审判管理宏观调控缺乏坚实有效的微观基础，进而使其管理效果显得有所不足。

那么，如何引导和管理这五种博弈，实现宏观与微观的协力和管理效果的提升呢？笔者认为，针对整体与局部之间的囚徒博弈，在制定审判管理内容时应当充分考虑微观局部效用最大化的可能选择，在管理设计中力求宏观整体利益和微观局部利益的和谐统一，并辅之以相应的配套措施引导微观局部个体做出理性选择，努力实现上下级法院之间的功能定位和每个法院内部立审执的兼顾。针对共性与个性之间的空间博弈，一方面，探索和制定案件质量评估指标数值的合理区间，扭转目前的单一追求排名的做法，让每个法院在个性管理方面有坚持和发展的空间与时间；另一方面，上级法院改变“一刀切”的评估方案，切实关注每个法院的个性。针对他律与自律之间的时间博弈，宏观层面需要在重点管理方向上加强司法政策宣示和传导，加强微观个体认同的效果，防止不必要的负面反弹。针对内涵与外延之间的边缘博弈，宏观层面一方面需要不断完善外延，确定清晰的边界，另一方面加强对擦边球行为的专项管控。针对管理与审判之间的专业博弈，宏观层面一要加强对审判管理内容的通俗解释，并引导专业人士更多地向微观个体传授基本常识，减少专业性的信息不对称，二要实现结果评估指标和过程操作指标有机的统一，给微观个体一个简单明了、易于执行的操作指引。


（作者单位：上海市浦东新区人民法院）